王敏

（衡阳师范学院，湖南衡阳421008）

公共利益：政府与媒体互动的轴心

王敏

（衡阳师范学院，湖南衡阳421008）

政府与媒体作为人类社会系统的重要子系统，都与作为个人或群体利益交叉集合的公共利益密切相关。公共利益是政府组织的天然属性与逻辑使命，公共利益也是大众传媒的本质属性与工作使命。这种共同的属性与使命决定了一方面是政府基于公共利益准则规约媒体的运作空间，另一方面媒体也基于公共利益准则监督和作用于政府绩效。因此，构建于公共利益中心点上的政府与媒体的良性互动关系有利于公共利益的维护与增进。

公共利益；政府；媒体；良性互动

随着公共行政改革与传媒管理改革的推进，作为公权力执掌者之政府与作为社会公器之传媒都与公共利益密切相关，政府与媒体相互作用中的公共利益问题逐渐成为公众关注的焦点，研究和阐明政府与媒体关联互动的公共利益逻辑也就具有重大的理论价值与现实意义。

一、公共利益的内涵及特性

在现代社会与政治理论中，公共利益是一个简单却存有争议的概念。虽然存在各种理解与不一致，但不能否认，作为与个人或群体利益交叉集合的公共利益是客观存在的，而对公共利益进行不懈的追求本身也就是人类社会存在的必然要求。实际上，公共利益这个概念在公共对话和学术文献中一直都占有很重要的地位，特别是其作为公共管理者的职责与行为指南更是毋庸置疑的。我们多数人也都会同意，对人类经验的任何解释都绝对少不了对公共利益这个概念的理解与使用，即使试图理解和界定公共利益的概念十分困难与艰巨，但也十分必要，毕竟概念是理解和分析问题的逻辑起点，它会引导我们去不断地探索。

对公共利益的界定，目前社会政治领域主要有三种代表性观点：第一种是人数多寡论，这也是非常普遍的一种界定方式，即公共利益应当是大多数人一致的利益，或者说公共利益就是满足绝大多数社会公众需要的并为社区所有成员分享的共同利益；第二种是过程主义观点，也就是说更应关注公共利益的确定与实现过程及其相关背景因素，在某种程度上也可体现为政治（政府）过程或公共政策过程；第三种是利益平衡论，即认为公共利益的本质是利益关系的博弈平衡，是经由利益多元的个人、组织或团体等利益主体间的利益叠加或消解，最终趋于平衡而达成的一种均衡状态。

公共利益具有以下几个特性：第一是客观性，即公共利益是客观存在的，其主要表现形式是公共物品与公共服务；第二是共享性，即公共利益不是个体专享利益，任何人都可以享有，不封闭也不专为某些个人保留，一定范围内的所有人均可享用；第三是外部性，即这种利益会对社会成员产生影响，要能使社会成员切身感觉到自身的利害得失；第四是不可分性，即公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被明确分割，不能由个人按其偏好多要或少要。因此，这些特性决定了公共利益不能被理解为个人利益的简单聚合，也不应仅仅为社会中一部分成员所占有与享用，而必须表现为让社会全体成员从社会整体繁荣进步中普遍受惠。公共利益的概念在此可理解为介于理想与现实之间，基于人类社会共同体和谐共存的普世价值与理想目标所指引，并为实现价值理念而演绎出来的各类基本行为准则与目标行动的一整套价值规范与实践体系的总称。

二、政府的公共利益天性

古典政治学理论认为，政府（城邦）的价值观和存在目的应当是“优良生活”，这种优良生活的实现就是公共利益的实现。亚里斯多德提出，“城邦（政府）是若干家庭和种族结合而成的共同体，以优良生活为目标”〔1〕90，“正确或正当的政体（政府）必然是照顾公共利益的政体”〔1〕84。现代公共行政（管理）理论也特别肯定了公共利益在政府公共服务中的核心地位，明确提出政府存在的逻辑使命就是维护和追求公共利益，政府价值自我求证的必然路径也就是追求与实现公共利益。用登哈特夫妇的话说，“明确的表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一”，“政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位”〔2〕。概言之，作为公共权力执掌者的政府具有天生的公共属性和社会利益的共同性取向。具体言之，政府这种公共利益天性主要体现在应然与实然两个方面：从应然维度来看，政府作为国家的具体化身，代表国家主权治理社会公共事务，行使着提供公共产品与公共服务的政府职能。因此，任何政府权力都必须通过一定的程序和途径上升为对社会普遍的公共利益的诉求，以公共利益的名义来有效行使，政府也因此被认为是公共利益的代表者、判断者、维护者和促进者。从实然维度或者从政府权力的行使过程及作用效果来看，政府权力对社会具有普遍的强制性效力，所有政府权力都必须以公共利益来界定自身行动，所有政府权力都只能运用于公共事务和公众福利有关的的事情上，也就是说公共利益理所当然地应成为政府权力运行效果的一个最基本也是最重要的评价标准。由于政府权力运行主要通过公共政策的形式对社会公共利益的协调与平衡施加广泛而深刻的影响，公共利益也就因此成为公共政策过程的重要评价指标，突出公共政策的公共利益价值取向是政府不懈追求的目标。当政府机构及其工作人员的行为未能符合公共利益的要求时，便可能受到把部门利益或个体私利置于公共利益之上的质疑与批评，从而影响政府行为的合法性与有效性。总之，代表、判断、维护和增进公共利益是政府与生俱来的天性与逻辑使命。

三、传媒的公共利益本质与工作使命

从本质上讲，媒介是传播信息的一种工具，是为公共利益服务的。〔3〕追溯历史，媒介作为人类传递、获取、交流、存储信息的工具与渠道，最初是为适应人们生产生活与社会发展进步的现实需要而产生的。如同国家和政府的起源一样，传媒也是社会历史范畴的概念。如果说政府起源于公民对于公共服务的需求，则媒体起源于公民的知情权和言论自由权的需要。无疑，媒体与社会公众密切相关，传媒产生发展于社会，也必然要服从服务于社会，社会性或公益性也因此成为传媒的原初属性。

西方传统新闻理论认为，媒体如果能在某种程度上发挥公共利益维护者的作用，主要是因为在一定的制度框架与规制模式下，媒体通过传播，实现了公民的自由表达与信息接受自由，保障公众的知情权与表达权，从而在整体上实现上述目标。〔4〕现代传播活动认为，传媒作为社会公器服务于公共利益形成与表达的实践逻辑就是传媒的公共性与公益性，这种公共性和公益性的本质属性主要表现在三个方面：第一，大众传媒是现代社会必不可少的信息生产者与提供者，在满足社会的普遍信息需求方面起着一种公共服务的作用；第二，大众传媒的信息生产和传播活动对社会的政治、经济和文化道德具有强大而广泛的影响力，这种影响力涉及到普遍的社会秩序与社会公共生活；第三，大众传媒公共资源和战略性资源的受托使用者，作为公共财产的使用人，他们对社会和公众承当相应的责任与义务。这种公共性与公益性是大众传媒的言论权、采编权、刊载权及舆论监督权等系列媒体权利的基础，也制约和规范着媒体的权利行使及其他大众传播活动合理有序的开展，其目的就是确保传播活动必须符合社会公共利益。〔5〕简言之，公共性与公益性是大众传播的本质属性，这种本质规定性决定了大众传媒是公共利益的守护者与代言人。

四、政府与媒体关联互动有利于维护公共利益

政府与大众传媒具有相互作用、相互影响、密不可分的逻辑关联性。一方面，政府规约媒体的运作，另一方面，媒体影响政府绩效，这种相互作用的前提都是基于公共利益，因为，政府适度而必要的规制能很好地保障媒体在正常的轨道上运转，媒体的舆论监督也能有效地制约政府公共权力的运转及行动边界。基于公共利益平衡点上的政府与媒体良性互动有利于维护和增进公共利益。

（一）政府规范和约束媒体运作空间

从世界范围来看，新闻传媒业都是受到较多政府管制与约束的一个行业，任何国家和政府都对新闻传媒实行一定程度的政府规制和社会制约，这本身也是传播制度与媒介规范理论的重要内容。毕竟传媒作为一种公共资源与战略性资源，国家和政府可以利用它的多种功能为大众服务。美国思想家维纳曾明确表态，“在信息社会，谁掌握着社会通讯的使用、保持和传递的方法，谁就掌握着控制社会的权力，社会的稳定取决于通讯渠道的完整和完善”〔6〕；拉扎斯菲尔德与默顿1948年在《大众传播的社会作用》一书中指出，“大众媒介是一种可为善服务、也可为恶服务的强大工具。而总的来说，如果不加以适当控制，它为恶服务的可能性更大”。基于这样的理由，世界各个国家和政府都普遍重视传媒控制。

一般来讲，传媒具有意识形态和物质商品二重属性。所谓意识形态属性，指从属于意识形态范畴，新闻传媒具有通过传播内容影响人们的思想观念及行为、影响公共舆论与社会秩序的属性与特点；物质商品属性是指媒体作为市场参与主体具有通过传播销售媒介产品以实现一定经济利益的属性。属性决定功能，媒介的双重属性决定其具有喉舌功能与经济功能，即一方面传播公共信息，另一方面也创造经济效益，但这两种功能的协调与平衡需要一定外部规制的介入。这也间接表明，传媒在守护公共利益方面呼唤有效的政府规制。

政府的媒体规制，一般分为常态规制（一般规制）与非常态规制（危机规制）。常态规制的主要目的是充分发挥媒介的意识形态宣教与舆论监督功能；非常态规制则以危机应对中的秩序稳定与舆论引导为目标。无论如何，这两种规制都能表明，作为公共事业的重要组成部分，媒体必须服从和服务于社会公共利益的价值标准；作为国家系统的一部分，传媒必须服从和服务于国家（政府）的一体化管理，国家（政府）通过所有制的形式规约传媒的政治生态，制定并通过公共政策与法律规范及其他公共利益准则决定和限制传媒的运作空间，从而影响和型塑媒体的行为。

（二）媒体影响和作用政府行政绩效

传媒作为特殊的公共组织与社会中介力量，肩负着媒介监督与守护公共利益的巨大责任，会对政府行政行为的权威性与合法性、政府施政的正当性与合理性、政府行为的公共性与有效性等有着重要影响，最终会影响到政府的治理绩效。

首先，传媒通过信息传输可以维护政府行政的权威性与合法性。公共权力的运作效能不仅在于其掌握了强力手段，更在于其治理绩效和一套特定的政治话语来影响和说服公众，从而取得公众的信任和支持，这一过程指向的就是政府的权威性与合法性。一方面，政府公共政策只有通过大众传媒，才能为公众所知晓、参与和监督，从而得到有效执行；另一方面，政府通过媒介宣传政府行政的目的及意义，阐述具体方法和步骤，从而赢得最广泛的社会支持与认同。这就不难看出，媒介在维护政府权威性合法性并实现其有效治理方面的重要作用。

其次，传媒通过监督批评能够促动政府施政的正当性与合理性。政府行为的正当性与合理性是维护公共利益的根本保证。但在实践中，由于决策有限理性、政策环境变化等，会使得原本科学的决策会逐渐丧失其科学性和合理性，可能导致政府行为背离公共利益，这就要求对政府的施政行为进行监督、反思、质疑、批评。一般而言，政府本身处于决策和执行的核心层，对自身的监督往往因为权力系统内的利益关系而受到影响和限制，因此，公众通过大众传媒监督与质疑施政行为，开展积极的舆论监督就极为重要。毕竟有效地舆论监督可以促使政府对政策作进一步的修正或者直接终止政策的执行，从而促动政府行为向着正当性、合理化的方向发展。

其三，传媒通过问题建构提升政府行政行为的公共性与有效性。大众传媒作为民意的汇集者与反映者，首先通过建构问题的公众议程转换到媒介议程，从而将最能体现公共意志和最能满足公意选择的公共诉求筛选提炼出来，使其进入政策议程。大众传媒可以通过集中报道，引起公众关注，从而将一种社会现象建构为社会问题。还可以通过报道，有效地影响公众和政府对社会公共事务的轻重缓急的考虑。可以说，大众传媒作为一种独特的社会力量与政策参与主体，经常与其他政策因素形成合力，从而影响和改变政策诉求的方向与力量，促使政府有效解决公众迫切关注、亟需解决的社会问题，将稀缺的公共资源进行公正权衡与公平配置，提升政府行为的公共性与有效性。

（三）政府与媒体良性互动有利于维护公共公益

随着我们的社会正全面进入信息化与全球化的大众传播时代，大众媒体已成为政府与公民进行有效沟通的重要途径。为了人类社会和谐进步的公共利益理想与现实需要，政府与媒体更多地需要摒弃和化解矛盾与冲突，在公共事务治理与公共秩序优化上协同作战、密切合作，共同构建一种良性互动的和谐关系。不断良性互动，共同应对复杂的风险社会环境，共同承担起维护和增进公共利益的责任与使命。因此，现时代的政府与媒体，用原国新办主任蔡武的话就是“建设性的合作伙伴”。事实上，“构建政府与媒体良性互动的合作伙伴关系，既是历史文化演进的必然趋势，也是彼此角色职能廓清的价值诉求，还是社会公众权利保障的逻辑需要，更是公共秩序和谐优化的时代呼唤”〔7〕。构建政府与媒体良性互动的合作伙伴关系，有利于实现信息的最优传播进而实现政府、媒体与公民间相互沟通和理解信任。通过良性互动，一方面媒体可以按照自身规律进行信息传播与新闻报道，让公众了解政府工作目的并参与公共决策，从而极大地推动政府的应变效率与政策执行的有效性；另一方面政府通过与媒体合作，将权威的政府活动与公共信息转化为以新闻为载体的媒体行为，及时收集民意、汇聚民智，这有利于作为社会管理者的政府进行有效的社会控制与社会整合，从而保障与维护公共领域的秩序井然与环境和谐，促进和提高人民日常生活领域的平稳舒适度及整体生活水平与质量，推动人类文明的发展进步，增进公共利益与社会福祉。

总的来看，公共利益最基本最核心的特征是公共性及社会利益的公共取向。作为公共权力执掌者与公共秩序裁判者的政府和作为社会公正守望者与公共信息传输者的大众传媒具有共同的公共利益属性，都承担着维护和增进公共利益的共同使命。这种共同的属性与使命决定了政府与媒体良性互动的公共利益逻辑。公共利益既体现和阐明政府与媒体合作互动的生成与表达逻辑，也规定并指向政府与媒体良性互动的行为与目标逻辑。公共利益价值决定了政府与媒体应该合作互动，政府与媒体间的良性互动有利于维护和增进公共利益。

〔1〕〔古希腊〕亚里斯多德.政治学〔M〕.颜一，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

〔2〕〔美〕J·登哈特，L·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004：63.

〔3〕胡正荣，李继东.中国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源〔J〕.新闻大学，2005（1）.

〔4〕张春华.传媒体制、媒体社会责任与公共利益〔J〕.国际新闻界，2011（3）.

〔5〕郭庆光.传播学教程〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1999：160.

〔6〕〔美〕维纳.人有人的用处—控制论与社会〔M〕.陈步，译.北京：商务印书馆，1989：9.

〔7〕王敏.论构建政府与媒体合作伙伴关系的必要性〔J〕.怀化学院学报，2011（6）.

Public Interests:the Interactional Axis of Government and Media

WANG Min
（Hengyang Normal Institute，Hengyang 421008，China）

As an important subsystem of human society，government and media are closely related to public interests.Public interests are the natural attribute and logic mission of the government organizations，and public interests are also the essential attribute and work mission of public media.The common attribute and mission determine that on the one hand government，based on the norms of public interests，standardizes the operation space for media，on the other media，also based on the norms of public interests，supervise and act on government performance.Based on public interests，benign interaction between government and media is conducive to safeguarding and increasing public interests.

public interests；government；media；benign interaction

D6

A

1009-1203（2012）01-0082-04

2011-11-11

衡阳师范学院青年基金项目（10A08）。

王敏（1982-），男，湖南衡阳人，衡阳师范学院新闻与传播系讲师，硕士，主要从事公共行政与媒介管理研究。

责任编辑 雨文