庞丽峰

（山西省社会科学院，山西太原030006）

着力提升行政问责效力

庞丽峰

（山西省社会科学院，山西太原030006）

问责制是实现官员从严格的“他律”走向真正的“自律”、从源头上防治腐败的根本举措。在我国，行政问责制的实践时间还较短，问责主体相对单一、问责意识淡薄、刚性问责制度尚未形成、问责资源缺乏科学整合等问题依然存在。因此，提升行政问责效力，应以增强责任意识为抓手，彰显问责意识的功效；有效规范行政问责制，增强问责的实效性；实现纵向资源和横向资源的有机结合，凸显问责整合效应；营造良好的问责文化氛围，务求问责长效。

行政问责；刚性问责；问责文化

行政问责制起源于现代西方，是西方政党政治的产物。最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者谢非尔茨，他在1985年主编的《公共行政实用词典》中提出“行政问责”（Administration Accountability）的概念，并将问责的范围界定在“有法律或组织授权的官员，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的接受质问、承担责任”。

在我国，关于“行政问责”一词，目前的法律法规中尚未有正式定义。一般而言，是指对不履行或不能正确履行行政义务的行政机关及其工作人员追究其应负责任的行为。当然，在理论界也是仁者见仁、智者见智，学者们从行政管理和公共管理、法学、政治学等不同角度予以定义。事实上，对于行政问责这个概念的理解，不外乎从问责主体、问责客体、问责范围、问责过程和问责结果等几个方面着手。简单地说，问责主体就是“谁来问”，这是确定行政问责有效性的一个必备前提；问责客体就是“来问谁”，主要是政府部门或者公务员应当履行而没有履行的职责和义务，或者没有恰当地履行义务的种种行为；问责范围是指“问什么”，包括政府和公务员在政治行政体系中所承担的各种责任，其中涵盖了道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等；问责过程是指“怎么问”，指问责机制启动后所经历的各个环节和步骤；问责结果是指被问责的政府机关或公务员所承担的处分和处罚结果。

一、行政问责实践中存在的主要问题

尽管我国行政问责历经几十年的发展，理论上已形成了一定体系，实践中所取得的成效也不断凸显。但由于我国行政问责制的产生时间不长，问责主体的问责意识还缺乏主动性和积极性，各种配套制度和机制尚未健全，因此，在实践操作中仍然存在一些弊端和不足，也有一些困惑和难题有待探讨和解决。

（一）问责主体相对单一，问责意识淡薄

由于我国的问责制起步较晚，体现在不同主体的问责文化缺失就在所难免。首先是政府及其官员问责意识相对淡薄。政府及其官员在行使公权力时，他们一方面紧紧掌握权力，一方面却又不同程度地推卸责任。其次是公民问责意识淡薄。由于种种原因，目前，异体问责的条件还不太成熟，如知情权和话语权的渠道不够畅通，政府和行政公职人员的行为缺乏透明度，公民无法知道谁对公民负责，谁没有对公民负责，异体问责一时难以实现。此外，在具体操作过程中，由于同体问责占主导地位，公民作为问责主体感觉自己没有足够的权威性，尤其是面对一些权力要害部门，公民缺乏信心和底气，甚至问责主体的切身利益还掌握在问责客体的手中，导致公民问责“嘴软”、“手软”，走走过场而已，一些应该追究的责任得不到追究。当然，上述情况，除了增强问责意识以外，还必须有相应的制度约束机制。

（二）问责制度缺乏规范性

改革和完善我国的问责制度，是构建责任政府的关键环节。目前，我国大多数问责标准还过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，同时还带有大量的人治色彩。具体表现为：一是问责制度缺乏程序性。目前还很难把一个责任通过法规规范或法制的形式，落实到某一个具体的层面。一旦出现问题，就找不到具体责任人，而且哪一级干部应该担当多大的责任，都没有一个明确的规定，多数是由上级党政机关或某部门一把手来决定，这无形中就加大了行政问责的随意性和主观性。二是责任追究弹性较大，存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。如何能够及时地认识到自身的错误，在发现错误时能够立即补救和更正，最终还需要尽快建立完善的纠错问责机制，并在工作的过程中严格地执行下去。三是问责缺乏防范机制。目前的行政问责制多是在事发后的责任追究问责，而不是事前或事中的问责防范。总是把小问题拖成大问题，甚至造成经济、生命财产的巨大损失时，不得已才去问责。总之，如果长期缺乏规范的行政问责制，不仅对官员无法形成威慑力，而且还容易放纵官员滥用权力的侥幸心理，最终会对政府执行力和公信力造成极大的破坏。

（三）问责资源缺乏有效整合

问责制在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，问责过程还局限于纵向问责，即上级部门对下级部门的问责，部门领导对一般干部的问责等，缺乏横向资源的有效整合，比如，问责制度与岗位目标任务的结合，与纪检监察、审计等部门的结合，与工作绩效评估的结合等。同时，目前的问责制还缺乏一定的完整性和衔接性，如当前对问题领导和干部的问责存在前紧后松、只问过程不问结果的现象，大有掩人耳目之嫌疑，对于问责后的安置和处理还存在很多漏洞和弊端，致使问责的社会效果大打折扣。

（四）问责文化相对滞后

问责实践不仅要通过法律法规来约束，更需要政治文化的底蕴来实现。当前，在我国行政问责过程中，还没有形成良好的问责文化氛围。究其原因：一是封建残余的“官本位”思想根深蒂固。由于“官主民仆、官贵民贱”思想的长期影响，一些官员官僚主义作风不断显现，以自我为中心的膨胀意识不断滋生，位高权重责任轻的观念不断形成，致使行政公职人员产生对问责的排斥心理。二是百姓“畏官”、“惧官”心理难以消除。长期受“官主民仆”思想的影响，百姓从心理对官员有一种畏惧，自然就缺乏问责的勇气和能力，久而久之，形成顺服心理和政治冷漠的态度。这不仅是丧失行政问责文化根基与氛围的因素之一，更是阻碍行政问责制度建设的重要因素。

二、提升行政问责效力的有效路径

行政问责是一项长期复杂的社会系统工程。不断推进行政问责制，是有效遏制行政权力滥用、一把手权力过大等问题的必由之路。不断探索和完善行政问责制度，是我们义不容辞的责任和义务。当务之急，是以较强的问责意识促进问责制度的完善，以规范的制度防止问责的“举轻若重”、“举重若轻”现象发生，以科学的方式方法不断推进行政问责进程，从而有效提升行政问责的综合效力。

（一）以提升责任意识为抓手，彰显问责意识的功效

众所周知，责任意识与行政问责意识是相互依存、相互作用的，行政问责意识的强弱，关键在于责任意识。首先，要强化行政公职人员的责任意识，即个人良好的道德修养和党的教育培养。所有行政公职人员都必须自觉加强个人的“官德”修养，注重职业道德和职业精神的养成；强化行政公职人员对公民的服务意识，提高为人民服务的质量，自觉履行对国家、社会和人民的责任，视人民赋予的责任重于泰山。其次，要提升公民的责任意识。公民问责意识提升的前提是加大政府信息和公职人员行为的公开力度，方便公众和舆论的监督和问责。只有把政府及公职人员的行为置于公众监督之下，才能避免行政问责成为“内部处理”的姑息行为；同时，公民还应当增强责任意识，消除“畏官”、“惧官”心理和政治冷漠的心态，提升问责勇气和能力，担负起一个公民所应承担的社会责任。

（二）有效规范行政问责制，增强问责的实效性

随着问责制不断走向规范和完善，实现责任政府、法治政府和民主政府的步伐也在不断推进。自2004年中共中央办公厅出台《党政领导干部辞职暂行规定》（中办发〔2004〕13号）规定后，相对以往的问责规定，有了较大的突破，但是，仍然需要不断规范。首先是不断完善程序问责机制。行政问责制是对行政公职人员行为全过程监督的制度，同时，也是一种全方位责任追究的制度，即包含了对行政行为的事前、事中、事后全过程、全方位的监督和责任追究。其次是健全纠错问责机制。近年来，一些地方接连发生的重大生产安全、食品安全事故和群体性事件，带来了社会恐慌，影响了经济发展，更给相关人民群众带来了重大的生命财产损失。尽管政府对这些事故和事件的相关责任进行了不同程度的问责和责任追究，但再严厉的问责和处罚，都是事后的些许补偿而已。为了使问题能迅速得到解决，防止小错拖成大错，健全纠正错误问责机制刻不容缓。三是建立问责预警机制。事实上，目前的行政问责多数是对行政公职人员行为过失的责任追究问责，使其承担起相应的责任，这只是一种手段，而不是问责的最终目的。行政问责的真正目的在于防患于未然，即预防行政公职人员失职行为的发生，提醒行政公职人员的不当言行，及时化解行政公职人员的失职行为导致的不良社会影响等。由此可见，行政问责的重心应该是注重行政公职人员失职行为的预防而不是失职后的责任追究。要有效防止和杜绝行政公职人员的失职行为及其造成的不良后果，就必须有效规范行政问责制，通过严谨的制度设计、严格的责任追究和严密的监督机制规范行政公职人员的行政行为，确保行政公职人员的行政行为有章可循、有法可依。

（三）实现纵向资源和横向资源的有机结合，凸显问责整合效应

问责制本身不是孤立的，而是与政治、法律、行政管理、人事干部管理制度、考核制度等因素密切相关的一个完整制度体系。当前，我们必须从纵向和横向两个方面整合相关资源凸显问责的整合效应。一是把问责制与工作绩效评估相结合，与干部考核、任用相结合。在问责过程中，不仅要考虑领导干部和公职人员的行为过程，还要考虑公众对其行为满意度等因素。对于没有达到绩效目标或是没有获得一定比例的群众满意度的领导干部要及时追究其相应责任。二是要运用现代信息技术手段创新问责方法。从技术层面上，采用互联网对领导干部行为进行全程监控。充分发挥网络系统预警纠错、投诉处理和信息服务的功能，为问责工作提供准确、及时的事实依据。三是建立联席会议制度。建立健全问责协作机制，纪检、监察、检察、审计等问责机关要建立联席会议制度，相互交流通报情况，形成问责合力。

（四）营造良好的问责文化氛围，务求问责长效

充分挖掘文化的功效是有效弥补问责制度本身存在缺陷的重要条件。问责文化氛围的形成对于行政人员的责任意识和自律意识、对于培养公民所必需的对行政人员的监督意识和问责意识具有重要作用。要将问责文化内化为行政人员和社会公众的潜意识里，从而形成一种价值观念，使行政人员更加积极地面对社会诉求并快速回应人民群众的需求，真正对自己的行为负责。要通过学习和教育的方式，提升人民群众的权利意识、监督意识和问责意识，真正为行政权力的正常运行提供健康的外部环境，为推动行政问责健康发展提供广泛而深厚的思想文化基础。

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D63

A

1009-1203（2012）01-0079-03

2011-12-26

山西省软科学研究计划资助项目（2011041046-04）。

庞丽峰（1966-），女，山西太原人，山西省社会科学院马克思主义研究所副所长，助理研究员，研究方向为马克思主义与思想政治教育、反腐倡廉的应用研究。

责任编辑 雨文