洪 涵

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

保障性住房公平分配的法律规制

洪 涵

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

保障性住房建设是一项惠及民生的重大工程，公平分配则是关系该项工程成败的“生命线”。但目前我国住房保障制度建设方兴未艾，在形式上主要体现为一些低位阶的立法和各级政府发布的规范性文件，在公平分配方面还存在申请人基本情况难以科学评估、资格审核不严、执法监管难、处罚措施不力等问题，需要通过提升立法层次，细化制度，加强全面监管，畅通退出机制，严格责任等途径来加强法制保障。

保障性住房；公平分配；重要性；问题；对策

保障性住房是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象、承租或销售价格，具有保障性质的政策性住房。十二五期间，我国将建成保障性住房3600万套，以帮助广大社会公众渐次实现“住有所居”的愿望，随着大规模建设的保障性住房的陆续竣工，做好分配工作也进入关键时期。本文将对我国现行保障性住房分配制度作一简要剖析，并提出完善对策，以期对相关工作有所助益。

一、公平分配保障性住房的重要性

建国后很长一段时期，我国城镇采用的是福利分房制度，住房由政府和企事业单位统一投资建造、分配上具有福利性、管理上具有非营利性，这一相对僵化的制度，最终既带来了住房拥挤、危旧房多等现象，也存在难以发挥房地产的资产效应、带动经济发展不足等问题。于是，改革开放以来，国家积极探索住房制度改革，推进福利分房向住房货币化转化，尤其是1998年国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），明确了“稳步推进住房商品化、社会化”，“逐步建立适应社会主义市场经济体制和中国国情的城镇住房新制度”，“促使住房开发成为新的经济增长点”，“不断满足日益增长的住房需求”的指导思想后，住房改革得到了深入推进，“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，“由政府或单位向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供廉租住房”，“发展住房金融”，“培养和规范住房交易市场”等成为了改革目标。

但是，在随后的发展过程中，由于市场机制不健全、一些地方政府过于依赖土地财政等原因，又逐渐出现了住房供应过度市场化、普通公众基本住房权益难以得到保障等现象，所以，2003年以来，国家日益重视促进房地产市场的持续健康发展，尤其是2005年以来，针对商品房价虚高的现象，国家先后发布、实施了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）、《廉租住房保障办法》（2007年）、《经济适用住房管理办法》（2007年）、《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）、《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）、《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）等规定，大规模推进保障性安居工程建设，从上到下层层建立起目标责任制，加强组织领导、部署实施和督促检查，还提出了十二五期间要建成3600万套保障性住房的目标任务。

通过回顾发现，我国的保障性住房建设是一项重大的民生和发展工程，既是巩固改革成果、加强宏观调控、促进房地产市场健康发展的需要，更是国家履行社会保障职责、保障广大公民基本权利的现实需要。而要使这一建设的目标真正得以实现，“公平分配”问题必须提上议事日程，正如李克强同志2012年2月在全国保障性住房公平分配工作座谈会上所指出的：确保公平分配是关系保障性安居工程成败及可持续发展的“生命线”，对政府公信力和执行力也是重要考验。只有做到公平分配，使该保障的群众真正受益，防止不符合条件者侵占保障房资源，才能实现政府投入大量财力人力，保障基本住房需求的政策初衷。

二、我国现行的保障房分配制度

在住房改革探索中，我国逐步形成了廉租住房、经济适用房、限价房和公共租赁住房等保障房类型。与保障房建设实践相适应，我国的住房保障制度建设也方兴未艾，已有制度主要体现为一些低位阶立法和各级政府发布的规范性文件，基本形成了以不同类型保障房为调整对象的廉租房制度、经适房制度和公租房制度。其中比较重要的立法和规范性文件主要有《廉租住房保障办法》（2007年）、《经济适用住房管理办法》（2007年）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）等。此外，各地方也出台了一些规定，如《云南省公共租赁住房管理暂行办法》等，这些制度从以下方面对保障房分配问题作出了规定：

1、准入制度。在达到哪些条件才可以申请、享受保障房问题上，现行制度将收入情况、住房条件、户籍等作为主要衡量标准。例如，按国家规定，廉租房、经适房的分配对象是城市低收入住房困难家庭，公租房的分配对象是城市中等偏下收入住房困难家庭，以及新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员等。在国家规定基础上，各地方对准入条件一般会做出细化，如云南省将公租房的分配对象规定为人均住房建筑面积低于13平方米的城镇中等偏下收入和低收入住房困难家庭、单身人士、新就业职工；在城镇有稳定职业1年以上的云南省籍农业转移人口或外来务工人员；在城镇有稳定职业3年以上的非云南省籍外来务工人员和符合条件的其他群体。而深圳等发达地方，则考虑到外来人口数量大、房源有限等因素，设定了户籍限制，规定将保障房优先分配给拥有本地户籍者。

2、分配程序。保障房分配的“实体”正义，需要“程序”正义来成就，分配过程的公开透明，是分配结果公平公正的有效保障。按现行规定，保障房分配一般要经过申请、审核、公示、轮侯、分配等阶段，既要求相关部门把好审核关，也要求进行公示，便于社会各界监督。如云南省规定公租房申请人可以向户口所在地或工作所在地的县（市、区）申请公租房，但不得同时在户口地和工作地申请，申请时要提交申请表、居民身份证、户口簿复印件、收入证明、社会保险缴费证明、住房情况等材料，经审核后进入公示程序，公示无异议者进入轮候库，之后再对符合条件者，按申请的时间段、选择的地点和相应户型面积摇号配租，考虑到概率问题，还规定两次未摇到号的申请人，第三次可以直接配租。

3、退出制度。保障房应配置给那些最需要它们的人，做到“可进可退”。现行制度主要规定了两类退出情形，一类是不再符合享受保障房条件的，另一类是存在违法行为的。例如，在廉租房方面，国家规定应根据已领取租赁住房补贴或配租廉租房的家庭的人口、收入、住房等变化情况，调整租赁住房补贴额度或实物配租面积、租金等，不再符合条件的，应停发租赁补贴，或退回廉租房；规定将承租的廉租房转借、转租或改变用途，无正当理由连续6个月以上未在廉租房居住，无正当理由累计6个月以上未交纳租金的，应退回廉租房等。

4、责任制度。现有制度主要针对以下几类主体分别作出了责任规定：（1）保障房申请人、承租人、购买人等。相关制度规定承租人享有按照合同约定使用保障房的权利，但也要爱护并合理使用房屋及附属设施，不得擅自对房屋进行装修和改变用途，损坏要负责修复、赔偿，按时交纳水、电、气、通信、电视、物业服务等费用。同时，对于申请人、承租人、购买人可能出现的骗租、骗购，不按规定退出保障房，出借、转租、闲置保障房或利用保障房从事其他经营活动等影响公平分配的行为，规定应给予警告、取消登记、责令退还等行政责任。（2）国家机关及其工作人员。在保障房分配中，相关机关及工作人员可能会出现为申请人出具虚假证明材料，资格审查不严，监督管理不到位等滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职等现象，现行制度规定应依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（3）房地产开发企业、房屋中介组织等。现行制度规定房地产开发企业以经适房名义取得划拨土地后，以补交土地出让金等方式，变相进行商品房开发，擅自提高销售价；房屋中介机构违规代理出租、转租保障房，影响到保障房的供给和分配，应承担相应法律责任。

三、现行制度实施中存在的问题

目前，我国从中央到地方，保障性住房公平分配的制度框架已初具雏形，只是这些制度在形式上仅体现为一些低位阶立法和规范性文件，且实施中仍存在以下不足：

1、收入情况、住房面积科学评估难。与社会养老保险、医疗保险等其它社会保障举措不同，住房保障并不面向全体居民，只是保障那些缺乏基本居住条件的群体，而现行制度设定的准入条件，就是为了从入口处就把好分配关，但“低收入”、“中低收入”等标准都是较宽泛的概念，个人及其家庭成员的收入、住房面积客观上也难以严格区分，再加上低收入、中低收入人员的就业一般不太固定，要审核其收入水平、住房面积并非易事，这些都直接影响到分配的公平性。

2、资格审核不严。科学评估收入情况、住房面积客观上存在困难，再加之现实存在的诸多制度漏洞，个人信用制度尚未全面建立、单位出具的收入证明等材料可信度低、个人隐形收入难计算。所以，虽然目前采用了通过基层公示、监督等形式来严格资格审核，但仍难杜绝申请人弄虚作假，一些不符合条件者挤入保障房分配行列的现象。

3、执法监管难，退出机制运转难。获得住房保障者，其家庭人口、收入等情况还会不断发生变化，这就要加强后续管理，对保障房居住人员、房屋使用情况等进行定期检查，对闲置或转租、转售保障房的，擅自改变保障房性质的，不履行租赁合同的，要及时作出处理，及时清退。但目前的执法监管，一是调查取证难，例如，出租保障房者可能会与租房者串通，以彼此是亲戚关系等为由，隐瞒出租事实，导致难以认定违规行为。二是获得住房保障者大多属于弱势群体，管理单位对采取强制腾房等措施可能产生的负面影响颇有隐忧，担心稍有疏忽就可能引发冲突甚至形成公共事件，造成被动局面，所以，执法监管成效不大，退出机制运转不畅。

4、违规处罚措施不力。现有制度虽针对不同违法行为规定了民事、行政、刑事责任，但总体说来，处罚措施力度还不够。例如，国家规定对不按合同约定退回廉租房的，主管部门的处理措施只是“责令限期退回”或“按合同约定，调整租金”；对骗取住房保障、违法占用保障房资源的，也只规定“5年内不得再申请保障房”，制裁力度不够。

四、加强法制建设，促进保障性住房公平分配的对策

公平分配是关系保障性安居工程成败及可持续发展的“生命线”，是对政府公信力和执行力的重要考验，也是实现保障房建设目的，使应受保障者真正受益的客观需要。为此，应从下述方面进一步加强法制建设，保障公平分配。

1、加强立法工作，细化公平分配举措。我国的住房政策一直处于改革探索中，并与宏观经济调控、房地产市场调控交织在一起，这在客观上影响着住房保障法制建设，使得现有制度整体上立法层次较低、过于零散且前后规定不一，许多领域只能通过政府发布规范性文件，依靠行政手段来加以干预。目前，国家住建部已在着手起草《基本住房保障条例》，并列在国务院2012年立法工作计划中，这一综合性立法有望对公平分配做出更具体、更有力的规定，各地方应密切关注国家的立法动态，及时以地方性立法的形式，因地制宜地对保障性住房公平分配的举措作出细化规定。

2、执法监管中加强全面审核和动态监测。现行保障房建设、分配工作，都在由国家机关主导推进，在此过程中依法行政、加强执法监管显得非常关键。为严格执法、防止违规，应该建立完善审核、监测制度，通过加强日常监管，形成定期与不定期巡查、抽查机制，增加入户调查次数，缩短调查间隔时间；建立数字档案、信用档案；发挥部门协查的作用，提高核查的准确率等方式，客观把握保障房申请人的基本情况，动态监测承租人、购买人的家庭人口、住房和经济收入变化等情况，使符合条件者能公平公正地参加申请、轮侯、获得保障房，不符合条件者能得到及时清退。

3、建立有效的清退机制。针对清退难的问题，研究建立一些长效机制。在此方面，可以借鉴丹尼斯·J·斯威尼提出的住房过滤理论，鉴于住房会通过高、中、低收入阶层逐级向下淘汰原有住房的规律，建立住房动态分配模式。如加强不同种类保障房的衔接、转换机制，鼓励条件改善者退出原有保障房，争取更好的住房条件；又如出台激励政策，对主动退出保障房者给予一定过渡期及过渡期住房补助，或对那些退出廉租房、公租房，购买经适房者，给予低息购房贷款或购房利息补贴、租金补贴等，通过利益驱动，促使不符合条件者主动退出保障房。

4、严格违规处罚。一是强化制裁性规定。例如，与我国大陆“5年内不得再申请”的规定相比，香港的《房屋条例》对故意虚报资料、骗取保障房的处罚，是可判罚款2万港元并监禁6个月，法国《建筑与住宅法》的规定是最高可处以3万法郎的罚款。二是应该加强对执法活动的规范与监督。例如，应明确强制腾房程序，加强执法流程管理，促进国家机关按程序执法。

责任编辑：陈文兴

D922.182

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1671-2994（2012）05-0143-03

2012-08-12

洪 涵（1976- ），女，云南龙陵人，中共云南省委党校法学教研部讲师、法学博士。研究方向：法律人类学、法律社会学。