李江 马觅

（中共怒江州委党校 教研室，云南 六库 673100）

监狱企业发展问题思考

李江 马觅

（中共怒江州委党校 教研室，云南 六库 673100）

监狱企业是我国监狱系统组织罪犯进行劳动改造最适宜、最有效的形式，随着市场的不断变化和监狱体制的改革创新，监狱企业的生存发展面临一系列机遇和挑战。本文通过分析目前监狱企业发展现状，总结归纳其存在的主要问题，并从现实入手，提出了在监狱体制改革总体目标下监狱企业发展的可行性思路。

监狱企业；现状；问题；对策

《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》中明确提出了监狱企业的性质——“监狱国有独资公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位、为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业，但也要讲求效益。”这说明我国的监狱企业是特殊的国有企业，因其承担了改造罪犯、为监狱刑罚执行职能服务的特殊社会职能，在企业发展方向、发展模式和经营管理方式的选择上就有异于普通的社会企业。从这一角度看，监狱企业的生存和发展存在先天不足，致使“也要讲求效益“的实现困难，更重要的是，严重影响了其社会职能的发挥，最终导致监狱刑罚执行职能实施的不顺畅。因此，在现有条件下，进一步理顺监狱体制改革的路径，研究监狱企业的发展问题，探索监狱企业的发展出路，具有很强的现实意义。

一、监狱企业发展和改革的现状

我国监狱在设计之初，根据计划经济模式进行了统一规划，实行监企合一、监狱经费开支直接来源于监狱企业、监狱办社会的模式。这一体制符合当时特定的经济社会安排，也符合当时政治生活的需要。然而，随着市场经济的不断发展完善，计划经济体制下形成的监狱企业发展模式，已越来越不适应新时期新形势下市场经济对监狱企业提出的新要求，监狱企业这一实现监狱刑罚执行和罪犯劳动改造重要渠道的社会职能难以得到有效发挥。导致的直接后果，就是监狱企业因面临的市场风险不断增加而提高了运行成本，承担了监狱本不该承担的市场实体责任，同时，监狱企业也弱化了监狱作为国家机关的刑罚执行职责，而监狱企业则因监狱职责的特殊化、固定化而不能充分按照市场经济规律去经营运行，难以适应市场并参与竞争，经济效益低下。

其实，监狱企业的改革早已拉开帷幕，2002年，根据司法部对全国监狱普遍调研的结果，国务院就已经提出了“全额保障，监企分开，收支分开，规范运行”的监狱体制改革总体目标。2003年1月31日，国务院批转《司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见》，监狱体制改革逐步展开。然而，由于历史遗留问题较多，监狱体系过于庞大，监狱和企业权利交织不清，监狱企业组织经营管理方式较为多样等问题，改革进展一直比较缓慢。2007年11月1日，国务院批准了《司法部关于全面实行监狱体制改革指导意见》，全面部署监狱体制改革。2008年6月，司法部召开全国监狱体制改革工作会议，监狱体制改革全面铺开。随着“全额保障，监企分开，收支分开，规范运行”的监狱体制改革目标的全面确立和施行，监狱的惩罚和改造职能不断强化，全额保障的监狱经费财政保障体制和监企分开的管理体制初步建立，监狱执法规范运行基本实现。但从改革的实施情况来看，监狱企业的发展状况距离改革的目标还存在一定的差距，监狱与监狱企业在各自的管理和生产经营权限上还存在职责不明、权利交叉的事实，监狱企业作为罪犯劳动改造工作得以开展的基本载体和市场竞争参与者的双重身份还存在矛盾。围绕罪犯劳动改造工作和生产经营活动，监企之间又产生了一些新的矛盾和问题，深化监狱体制改革，推动监狱企业发展已成为当务之急。

二、监狱企业发展存在的主要问题

1、监狱企业立法缺失。现行的法律并没有对监狱企业进行明确定位，其法律地位模糊，就连《监狱法》都没有对其企业性质进行规定，这与监狱企业承担的特殊社会职能是不对等的，监狱企业在市场上面临不公平境地，不符合市场经济和法治社会的要求。随着监狱体制改革的不断深入，监狱企业的立法显得更为迫切。

2、监狱企业自主性不强。监狱和监狱企业的特殊关系又决定了二者在各自相对独立的活动上是存在密切关联的，甚至是事实上的上下级关系。这样一来，法律地位上的平等性和管理权限上的隶属性，使得监企分开变得有名无实，监狱企业在新的“监企不分”情况下丧失了其应有的自主地位，监狱和监狱企业在新的制度安排下的相互监督制约功能，因为监企关系的不对等而失去意义，二者同时面临着“失控”的风险。

3、监企生产管理还存在矛盾，收支分开不彻底。在新型监狱体制下，一些监狱简单以“一刀切”的形式割裂监狱与监狱企业的职责，以为这样就是“监企分开”。这种职能划分方式，将罪犯劳动改造权和生产管理权统一包揽给监狱，使生产过程中原料成本控制、技术工艺、物资供给、产品产量质量、劳动考核等本应与产品流通供给、营销等共同构成企业发展规划的重要环节分割开来，人为造成了监狱企业经济活动的不顺畅。同时，监狱企业却要承担起全部经济责任，自负盈亏。因此，从某种意义上来说，一些监狱企业收益依然等同于监狱收益，监狱民警的奖金、津贴等各种经费来源出处依然不明确，监企收支分开仍然不彻底。显然，生产管理环节与效益环节的脱钩，使得管理过程中经费的产生缺失了依据，监狱企业该如何理性对待这一支出成为了问题。

4、监狱企业生产项目与罪犯劳动改造实际需求间存在矛盾。监狱企业同时承担着创造效益的企业责任和为罪犯改造提供服务的社会责任。作为市场经济实体，企业当然希望不断引进优势项目扩大再生产，然而，监狱企业因为要服务于罪犯劳动改造，在选择生产经营项目上不可能像普通社会企业那样拥有较大的自主权。按照监狱体制改革的要求，监狱企业应逐步把生产活动从户外转移到狱内，大力发展劳务加工生产，监狱企业要依据自身特点选择符合监狱实际的“两头在外”的劳动密集型生产项目，大力发展劳务经济，这是一个必然趋势。然而，一些监狱企业，为了创造更高效益，引进了不适合的生产项目，不符合罪犯劳动改造的客观需求；一些监狱企业生产项目提供的劳动岗位数量不能满足罪犯劳动改造的需要，造成罪犯劳动力闲置；一些监狱企业提供的劳动岗位不符合罪犯自身特点，不利于罪犯劳动改造积极性的提高。这些情况不但影响了罪犯劳动改造的效果，也给监狱企业经济效益的实现造成了障碍。

5、监狱企业办社会的职能难以分离。随着监狱体制改革的进一步深化，监狱办社会这一传统职能越来越成为监狱企业的沉重负担，监社分离的不彻底，使监狱企业背负了沉重的政策性和社会性负担。一些地方政府未将户口长期不在监狱系统的非正式用工人员纳入就业安置管理的范畴，致使这部分人成为数量庞大的“边缘人”。另外，监狱企业工人队伍年龄层次已逐步老化，技术构成也较为单一，与之相矛盾的是监狱企业越来越严格的工人招聘条件和越来越少的招聘数量，这进一步影响了监狱企业中工人资源的开发和利用，工人队伍变得越来越不稳定。

三、深化监狱体制改革，推进监狱企业发展的对策

1、完善立法，明确监狱企业的法律地位。监狱企业立法应是一个渐进的过程，要在监狱体制改革过程中，在修改和完善《监狱法》的基础上，根据实际需要制定和出台能与监狱体制改革相衔接的监狱企业制度法规，及时解决监狱企业改革进程中出现的各种问题，在此基础上不断归纳总结，为“监狱企业法”的尽快出台奠定政策法规基础，最终明确监狱企业的权利、义务、目标、任务，解决其身份地位、特殊职能和特殊待遇等问题。只有这样，才能充分发挥其为监狱刑罚执行服务的社会职能，满足市场和政府采购的需要，实现良性发展。

2、统一规范监企分开运行模式，明确监狱企业的自主地位。要进一步明确监企职责，监狱与监狱企业的责任界限应该主要体现在对罪犯的管理分工上而不是在生产方面。在监狱企业生产过程中，监狱的职责应主要体现在为生产提供人力资源、维护生产劳动秩序、记录罪犯劳动表现、保护罪犯劳动过程中的人身安全、预防和打击生产过程中的违纪行为和破坏行为等方面。监狱企业则主要负责对生产过程中生产计划、原料成本、生产定额、技术工艺、物资供给、安全生产、产品产量质量等环节进行管理和把控。所有与生产有关的技术性问题均应由监狱企业负责，包括对罪犯劳动绩效和劳动产品进行的评价，监狱以此作为罪犯劳动表现的考核依据对罪犯进行奖惩。“监企分开的运行模式必须统一为生产经营一体化分离，监狱企业要在对应的监区罪犯生产场所建立负责生产管理的分厂（场）组织机构，关键要害岗位和技术辅导岗位的工人属企业的生产管理人员，在监狱企业民警的直接监督和授权管理下，对罪犯进行直接的生产指导。”③

3、调整监狱企业的生产项目结构，产品实行政府采购。时任司法部常务副部长陈训秋曾指出：监狱企业产业调整要坚持“两个坚持、一个继续、一个优化、一个退出”，其中两个坚持是指监狱企业要坚持发展适合于政府采购的生产项目，同时要坚持发展适合于罪犯改造、能起到职业技能培训作用的劳务经济。一方面，监狱企业应逐步从技术密集型、资金密集型、高技术风险、高环境危害和对生产安全要求较高等风险大、竞争强的行业中退出，以劳动密集型产业为主要发展方向。罪犯劳动力成分复杂、整体素质偏低，发展劳务经济，不但能在较短时间内使大部分罪犯掌握生产技能，使之产生成就感，促进其价值体现，在刑满释放时能掌握一技之长，为其回归社会提供条件，而且，也更容易量化罪犯的劳动成果，便于干警组织管理，为罪犯改造效果评价提供量化依据。另一方面，监狱企业既然是政府全额出资的特殊法人企业，那么，就应该和其它类型的特殊法人企业一样，从事公共产品的加工生产。地方政府应建立和完善监狱产品采购制度，“争取通过立法手段取得政府采购监狱企业产品的长期稳定的支持”④，“使政府机关依照法定的政府采购方式优先采购监狱企业生产的产品”⑤，以此来配合和支持监狱企业的发展转型。由于监狱企业产品类型众多，质量保障，价格低廉，能满足部分政府采购的需要，所以，这对于政府而言并非负担，而是政府和监狱企业的“双赢”。在政府采购政策的支持下，监狱企业应以罪犯改造的实际需要和政府采购目录为依据进行规划性生产，如办公桌椅、纸张印刷、制式服装、市政标识、汽车牌照、汽车维修等。⑥

4、强化监狱的劳动改造职能，实现监企协调运转。“改造人”是监狱工作的宗旨，监狱工作的核心问题，就是将罪犯改造好。司法部提出监狱工作要以提高改造质量为中心，且坚持“以刑满释放人员的重新违法犯罪率作为衡量监管改造工作的首要标准”，可见，对罪犯的改造质量提出了更高的标准和要求。监企分开后，监狱的罪犯改造职能只有在明确监企各自职责的基础上，通过同监狱企业的科学配合，充分实现监狱企业服务劳动改造的价值功能，才能得以实现。监狱要把罪犯劳动改造质量的提升作为监狱工作的重中之重，监狱企业既然作为监狱改造目标实现的重要工具和手段，就必须围绕这一原则进行生产。要不断拓展多元化的劳务经济模式，并且从罪犯的整体特点出发，提供形式多样且简单、易学、易操作的罪犯劳动岗位，为丰富罪犯劳动技能提供平台，使其在狱内学会的职业技能能够适应社会的需求；要明确监狱在生产过程中对罪犯的管理，仅限于提供劳动力、维护生产劳动秩序、记录罪犯劳动表现、保护罪犯劳动过程中的人身安全、预防和打击生产过程中的违纪行为和破坏行为等方面的事务性管理，而监狱企业在生产过程中的管理，则仅限于与生产有关的技术性管理。监狱企业要不断探索和完善适应市场需要的现代企业发展管理模式。

5、彻底分离监狱办社会的职能，减轻监狱企业的负担。监狱企业在监社分离改革过程中要大力推进“犯退工进”工程，将原有不符合监狱企业生产特点，不适合罪犯改造需要，违背监狱企业产业政策的项目分离出去，妥善安置和利用分流工人，建立工人企业，待企业发展较为成熟便可发展股份制，吸引社会资金，实现国有资产的有效收回和企业的转型改制。监狱办社会职能的分离是一项长期复杂的系统工程，各级地方政府应该结合监狱办社会的实际情况进行综合指导和分类管理。要逐步将监狱系统内部的社会管理职能完全移交给地方政府，真正实现属地管理，不再区分系统内外。“包括社会治安、户籍管理、社会救助、退休工人的管理、道路和交通建设、就业和社会保障管理、计划生育、社区管理等，与监狱所在地的社会经济发展一同纳入地方发展规划”⑦。在监狱企业中，除符合政策规定的限额保留三类人员以外的人员要坚决进行清退，采取多种有效方式进行分流安置（如分流到新建立的工人企业中），在实现分离监狱办社会职能，减轻监狱企业负担的同时，维护分留人员的权益，保证社会的安定团结。

注释：

①高寒：《监企分开后的监狱企业定位研究》，《集团经济研究》，2006年第9期。

②潘玉明：《对新型监狱体制下监狱企业发展加快转型的思考》，《法制与社会》，2009 年第 11 期（中）。

③④⑤⑥⑦庄广陵、付孟生：《新体制下监狱企业存在的主要问题及改革对策》，《中国监狱学刊》，2009年第4期。

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1671-2994（2012）05-0130-03

2012-07-26

李 江（1983- ），男，云南香格里拉人，中共怒江州委党校教研室助教、硕士。研究方向：行政管理的理论与实践。

马 觅（1981- ），女，云南大理人，云南省第三女子监督干警、硕士。研究方向：环境资源法。

责任编辑：陈文兴