肖 任

（中共湛江市委党校 党建教研室，广东 湛江 524032）

城镇化背景下构建城乡统筹基层党建新格局面临的主要问题及对策

肖 任

（中共湛江市委党校 党建教研室，广东 湛江 524032）

城镇化的发展带来了整个社会的深刻变化，如何顺应形势构建好城乡统筹基层党建新格局是推进城乡社会良性发展的关键所在。城镇化背景下构建城乡统筹基层党建新格局面临的主要问题为：城乡党建工作不相联、城乡党建主体不平等、基层党组织的作用不显著。为此，要统筹组织设置，建立城乡基层党组织覆盖网络；统筹资源配置，实现城乡基层党建资源共享；统筹党员管理，构建城乡党员动态管理体系；统筹保障机制，确保城乡基层党建工作正常运行。

城镇化；城乡统筹；基层党建新格局；问题；对策

随着改革开放的不断深入，我国经济社会面貌发生了翻天覆地的变化，与之相伴的是城镇化水平的不断提高，到2011年底，我国的城镇化水平已经达到51.27%，①这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，同时,也意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。面对城镇化带来的新变化，如何顺应形势加强基层党的建设，构建好城乡统筹的基层党建新格局，是实践科学发展观、全面推进党的建设新的伟大工程、推进城乡经济社会发展一体化的关键所在。

一、城镇化背景下构建城乡统筹基层党建新格局面临的主要问题

在城镇化过程中，我国城乡之间的传统隔阂逐渐被打破，城乡之间流动越来越频繁，城市人和农村人对身份“区分”的关注度在不断减弱，城乡关系整体上进入了以城带乡并向城乡交融发展的新阶段。然而，囿于旧有体制的制度惯性等因素影响，构建城乡统筹基层党建新格局仍面临一些问题。

1、城乡党建工作不相联。党在城市和农村都有稳固的基层组织，“但城乡二元分割使党的基层组织建设也存在城乡二元的情况”。②由于城市党建和农村党建在工作范畴、工作领域、工作环境、工作对象上的差异性，城乡党组织各自画地为牢，井水不犯河水，导致工作谋划不一致，工作部署不统一，工作推进不同步，存在着就农村党建抓农村党建、就城市党建抓城市党建，城市党建与农村党建相互割裂、互不相关的现象。由于我国的城乡二元经济模式，城市经济社会发展明显快于农村经济社会发展，这种经济发展模式直接导致城乡党建沿着各自的发展轨道推进，致使工作内容不同步，存在着农村党建与城市党建相互割裂的现象。一是城乡管理体制上的差异性。城乡基层党员在思想理念、管理方式、活动内容等方面的管理上存在明显的差异性。城市党组织，特别是机关党组织对党员的教育管理比较规范，而农村党组织对党员的教育管理比较松散。二是在开展活动上的差异性。城市党组织活动相对比较丰富，而农村党组织活动内容单一。这种长期形成的二元结构，严重制约了城乡统筹基层党建工作的开展。三是在组织建设上的差异性。城市机关党组织领导班子建设能按党章及有关规定有序进行，责权明确，党政关系比较融洽。由于村级党组织和村（社区）委会之间职权划分不很明晰，“两委”关系不够协调。这种农村基层的管理体制和城乡二元分割体制，制约了城乡基层党组织相互间的交流和沟通，成为城乡党组织互相分离、互不了解的主要根源。

2、城乡党建主体不平等。经济上的二元结构，也导致了城乡党建主体的不平等。城市和农村的党员在就业、收入等方面存在明显的差异性。城市党组织活动经费上有保障，所以，开展党的活动比较正常，而农村党组织却因经费困难无法开展活动；城市机关党员干部能干事、干成事的，在政治上就有进一步发展的奔头，农村党员和村干部却受体制的制约，工作做得再好，也难有升迁的机会；城市党员经常有机会接受各种培训，提高个人素质，而农村党员因经费困难和时间有限等原因，除村主要干部每年有机会接受专门培训外，大多数党员则基本上得不到专门培训的机会。城乡党建主体的不平等，加剧了城乡党建工作之间的鸿沟，严重影响了城乡党建工作的协调发展。长期以来，党组织的管理模式主要是按行政或地域关系，实行以具体行政单位或区域为单位建立基层党组织，并以严格的行政隶属关系纳入各自的条块范围。一是机关党组织垂直机关管理，负有自己的职责。机关党组织的主要职能是协助、监督、保证三项职能，所以，党和国家机关中党的基层组织，主要是协助行政负责人完成任务、改进工作，对包括行政负责人在内的党员进行监督，不领导本单位的业务工作。二是农村党组织按照行政区域设置，物质基础不牢固。农村基层党组织主要是按照行政区域设置，村党支部一般是按行政村来设置。很多村的集体经济十分薄弱，甚至是经济“空壳村”，党组织建立在这样的行政区域上，缺乏坚实的物质基础；一些村内部矛盾较大、问题较多，往往大的自然村欺负小的自然村，大的姓氏宗族欺负小的姓氏宗族，这也成为当前农村基层矛盾的一个重要根源所在。三是一些“两新”组织成为基层党建工作的空白点。在市场经济条件下，一些新的经济组织和社会组织不断涌现，由于重视程度不够等各种原因，一些“两新”组织还没有建立党组织，有的建立了党组织，但由于缺乏党建经验，党建工作开展不够理想。

3、基层党组织的作用不显著。部分城乡基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用没有充分发挥和体现出来。一些单位部门领导重经济、轻党建，党组织在所在单位的地位和作用弱化。一些地方财政困难，镇村集体经济薄弱，党建经费投入较少，党组织没有经费来源，无钱办事、无力办事、无所事事，基层群众的实际问题得不到解决。有些基层党员干部思想落后，党员意识淡薄，缺乏带头致富和带领群众致富的能力，有的甚至在生产生活上还需要帮扶解困。一是全局观念不强。有些领导没有把城乡党建工作当作“一盘棋”考虑，想问题、办事情，不是服从和服务于城乡党建工作大局，而是只考虑本单位本地区的局部利益；不是着眼于党和人民的事业长远的发展，而是只考虑解决眼前的问题，急功近利，搞形象工程；有些挂点到农村的机关单位工作队，由于本单位资金困难，面对农村的复杂矛盾和问题，有畏难情绪，工作不够深入，走过场。二是“主业”意识不强。有的机关党组织对统筹共建的认识不到位，认为能管理好本单位的党建工作就行，帮扶农村党组织建设不是自己的职责。三是协作意识不强。有些机关党支部没有深入农村调查研究，没有很好地听取农村基层党组织和党员的意见和建议。而农村党组织书记和部分党员群众认为，工作队来给钱给物就行，其他工作不需要工作队干预。

二、城镇化背景下构建城乡统筹基层党建新格局的对策

1、统筹组织设置，建立城乡基层党组织覆盖网络。基层党组织是党的方针政策在基层的宣传者与贯彻者，是党组织的重要组成部分。根据当前状况，在统筹基层党组织设置上，一是整合相关部门职能建立党组织。随着基层经济社会的不断发展，很多机关部门的职能职责趋于同化和相互交叉，同一领域工作的管理机构也出现重复，造成政出多门，职能抵触，工作效率低下，极不利于工作的整体推进。比如县（市、区）的农业局、农办、扶贫办、老区办、农科办等部门，由于职能相近，党委和政府的领导都有分管，职能不清、效能不高。应该整合这些相关部门的职能，重组成新的农村工作部门，建立新的党组织，由一位县（市、区）领导分管，进一步加强涉农工作的组织领导力度，优化涉农部门的资源配置，为统筹城乡发展和新农村建设提供有力的组织保障。二是打破城乡条块分割限制建立党组织。在市场经济条件下，政府机关服务基层和调控市场的职能更加凸显，机关部门和基层的关系更加密切，原有的以块为主的行政化党组织设置方式已不适应城乡一体化、农业产业化、经济一体化发展的要求，迫切需要改变城乡党建相互分割、自成体系的状况，从城乡实际和现实需要出发，打破城乡地域界限，建立新型党组织。可以探索机关支部与村（居）之间联合建立混合式党组织，发挥机关部门在经费保障、人才聚集、建设规范方面的优势，在组织上实行统一领导，搭建起农村与城市党组织之间互动联系的桥梁，以实现优势互补或以强带弱，促进共同发展。三是突出产业和行业特点建立党组织。目前，根据农村经济发展状况和党建资源情况，必须探索“同业组建”党组织设置方式，进一步加大“支部建在产业链上”的工作力度，可采取“专业合作社+支部”、“协会+支部”、“商会+支部”、“村企联建”和“党工共建”等方式联建，突出当地主导产业，由职能部门与产业集中的村联合建立党组织。通过村与龙头企业联合建立党组织，发挥企业在资金、人才和产业发展等方面的优势，将原料基地建在村上，实现以工促农，资源共享，优势互补，共同发展。

2、统筹资源配置，实现城乡基层党建资源共享。统筹城乡党建，关键是统筹资源配置，通过城市优势资源和农村优势资源的相融互动，提高城乡基层党建工作整体水平。相对而言，城市党组织的党建设资源具有比较明显的优势，农村党支部的实战化水平和灵活化程度等相对高一些。要充分发挥这种互补优势，按照“互动互建、平等互助、双向受益、共同提高”的原则，以城带乡、以乡促城，实现资源共享，互促共进，发挥党建资源的最大效益。一是要提高资源共享意识。构建统筹城乡党建工作新格局，不仅是一个重大的实践课题，也是一个崭新的理论课题。因此，统筹城乡党建资源，需要城乡党组织转变工作理念，提高资源共享意识、互利意识、效益意识，集约资源，加强合作，利用有限的资源来加强和改善城乡党建工作。二是整合城市资源，为农村党组织提供党建资源。要充分发挥城市党组织在阵地、人才、信息、资金、技术等方面的优势，为农村党组织提供党建资源帮助，支持农村党建工作，帮助和带动农村各项事业的协调发展。三是利用农村舞台，为建立党政干部培养链提供基层阵地。从基层培养干部是建立党政干部培养链的第一环节。农村在土地、环境、劳动力等方面具有明显的优势，农村党支部所处的环境条件和所面对的工作领域，是城市党组织历练党员作风、检测干部能力、丰富干部基层工作经历、提高党建工作水平的基层阵地。要动员和激励更多的机关党员干部走向基层第一线，继续加大从市、县（市、区）机关选派优秀年轻干部到乡镇（街道）、村（社区）挂职或任职锻炼的力度，选拔大学毕业生到农村工作，建立优秀选调生进镇、村制度，延伸党政干部的培养链，使在农村基层中培养年轻干部成为延伸党政干部培养链的重要源泉。

3、统筹党员管理，构建城乡党员动态管理体系。城乡一体化的发展趋势，对党员管理带来了许多新挑战，最突出的问题就是流动党员日益增多而又缺乏有效的管理。数据显示，我国流动人口总数超过2亿，③其中包括相当多的流动党员，这就造成了开展活动难、管理难、监督难等问题。要解决好这些新问题，必须整合城乡管理资源，建立健全城乡一体化党员动态管理机制。一是实行城乡党员属地管理。按照属地为主、原籍为辅、双边互动、共同负责的原则，加大双向互动管理力度，完善流动党员双重管理办法，城市社区、“两新”组织以及企事业单位基层党组织要主动接纳在本社区、本单位居住、就业的党员，实现从“单位人”管理到“社会人”管理。二是实行党员动态管理。建立组织部门与公安、劳动社保、人事等有关部门的联动机制，完善流动党员信息采集，建立“流动党员一体化网络管理平台”，在组织关系转接、活动证发放、党费缴纳、提供服务等方面实行网络化管理，与流动人口信息库、党员管理数据库对接，做到党员流动到哪里，一体化管理就到哪里，实现由追踪式管理向网络化管理的转变，从单向被动式管理向双向互动式管理转变。三是寓党员管理于党员教育和发展工作中。通过深入持久地开展党员先进性教育，强化党员的先进性意识，促使党员干部“想干事、敢干事、能干事、干成事、不出事”，真正成为贯彻落实科学发展观的推动者和实践者。同时，完善发展党员测评制、预审制、公示制、票决制和责任追究制，规范发展党员工作，切实提高党员发展的质量，不断壮大党员队伍。

4、统筹保障机制，确保城乡基层党建工作正常运行。一是建立体制保障。打破城乡户口壁垒，尊重农村公民的权利，特别是要取消带有歧视色彩的“农民工”身份，建立城乡人人平等的劳动者主体，以平等公民的身份参与各种生产劳动和社会生活；要改革党员管理体制，实行开放性、一体化的党员教育管理，取消“农民工党员”的提法，确立城乡党员都是党的平等的主体地位；要组织开展对所有党员开放的活动，包括党员专题讲座、网络教育等，不管在城市或乡村，只要是开放性党的活动，党员凭党员证（卡）事先登记就可以参加党的活动。二是健全制度保障。统筹城乡党建，制度建设是基础。要探索建立城乡党建协调推进的保障制度。为此，要建立健全构建城乡统筹基层党建工作联席会议制度、定期通报制度、情况报告制度、检查督促制度、奖励表彰制度、调研和联系点制度等一系列工作制度，及时研究解决构建城乡统筹基层党建工作新格局中的热点难点问题，推动城乡基层党建工作取得实在的效果。三是完善阵地保障。建设基层党建基地是解决基层党组织活动场所，确保基层党的活动正常开展的有力措施。

注释：

①朱宇：《51.27%的城镇化率是否高估了中国城镇化水平》，《人口研究》，2012 年第 2 期。

②重庆市统筹城乡基层党的建设调查研究课题组：《构建城乡统筹基层党建新格局的探索与思考》，《理论前沿》，2009年第6期。

③李晓宏：《中国流动人口发展报告》，《人民日报》，2011年10月10日。

D267.9

A

1671-2994（2012）05-0075-03

2012-07-10

肖 任（1983- ），男，湖南娄底人，中共湛江市委党校党建教研室讲师。研究方向：党的建设。

责任编辑：许如江