袁杰锋

（水利部长江水利委员会河道采砂管理局，430010，武汉）

现代法制的进程和法治社会的建立、完善，一方面期望或要求国家和社会的各个层面，包括体制、制度、措施、行为、程序等纳入法制的轨道，讲求有法、依法、施法、执法；另一方面，国家职能的转变与急剧扩张，以及立法或法规创制的相对滞后，出现了一些没有法律法规调整却又急需规范的领域。为了政府职能的切实履行和行政管理目标的有效实现，一些非强制性行政管理手段或措施或能发挥较为显要的作用，诸如行政指导。《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）明确规定：“国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作。”2009年12月31日，水利部印发《长江水利委员会主要职责机构设置和人员编制规定》（水人事〔2009〕642 号）进一步明确：长江水利委员会为水利部派出的流域管理机构，在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内依法行使水行政管理职能，指导、监督流域内河道采砂管理工作。

一、行政指导的特征形式

所谓行政指导，是指行政机关或法律法规授权组织，在法律法规授权职责范围内，采取劝告、建议、协商等非权力性的手段或诱导、引导性措施，谋求相对方为一定作为或不作为，以实现行政管理目的的行政活动或行为。其具有以下特征：①不具有强制性，相对方对是否服从、接受行政指导有选择的自由，也无需承担任何法律责任；……