■ 张祥利 樊存剑 黄定政

胡锦涛主席在党的十七大报告中提出“走中国特色军民融合式发展路子”，这一重大理论创新成果为战略投送在新的起点上谋求新的发展奠定了坚实的基础。毛泽东同志曾指出，“战争的伟力之最深厚的根源，存在于民众之中”。新世纪新阶段，我军战略投送必须立足军民融合式发展，有效拓宽军地资源双向转化、一体利用的途径，全面推进保障方式向社会化拓展，更好地依托国家经济社会发展提高保障能力。

军地一体化：现代战争战略投送的主要方式

现代战争中，世界各国的普遍做法是，统筹协调军地运力，以国家运力为主体、以军队运力为骨干，按照军地一体化的模式组织实施战略投送。特别是以美国为代表的世界发达国家，凭借其雄厚的经济实力和健全的动员机制，采取合同商保障等多种模式，充分利用民间运力组织实施战略投送，这些模式在海湾战争、伊拉克战争、阿富汗战争等几场局部战争中取得了很好的效果。海湾战争中，美军在动用军队运输机和运输船的基础上，征用了几十家海运公司的200余艘船只，38家航空公司的400架飞机，7个州铁路部门的2400节铁路车辆，数百家运输公司的4000辆卡车，同时租用了数十家外国航空和海运公司的各型飞机及商船，其中仅外国大型商船就包租了300多艘，海湾战争也因此被当时媒体称为“历史上最大的一次后勤战”。在马岛战争期间，英国也曾征用了40多艘商船参与运输保障，其中“大西洋运送者”号集装箱货船改装后一次就可以运输20架鹞式战斗机。

新形势下，战略投送能力是我军实施信息化条件下联合作战和非战争军事行动必不可少的力量支撑。近年来，我军在跨区演练、联合军演、反恐维稳、抢险救灾等大项活动中，紧密依托国家交通运输体系投送力量，在更深层次、更大范围探索实践了军民融合式战略投送，创造性地完成了军交运输保障任务。

军民融合式发展：提升战略投送能力的基本途径

军民融合是将国防和军队建设有效纳入国家经济社会发展的根本战略。作为军队战斗力的主要构成部分之一，战略投送能力的主体是国家交通运输力量资源，必须按照军民融合的思路，站在国家安全发展战略的高度，统筹规划，协调一致，使其深深根植于国家经济社会发展各个要素、各个环节和各个层次之中。无论战略投送所依托的交通运输基础设施，还是人才队伍和装备体系建设，都必须以有效履行新世纪新阶段我军历史使命为牵引，按照“平时生产、急时应急、战时应战”的要求，从国防建设和经济建设协调一致的战略全局进行总体谋划，从国情社情军情的战略基础进行科学规划，从全面建设现代后勤的战略需要进行协调计划。

改革开放30多年以来，我国经济社会快速发展，交通运输基础设施建设不断加强和完善，结构和布局得到优化调整，逐步由单一形式的地面交通发展到铁、公、水、空、管综合方式的立体交通，构成了覆盖全国的综合交通保障网络。这为我军战略投送能力的建设提供了坚实的基础。长期以来，我军战略投送坚持按照“战略投送要依靠国家交通运输体系”的思想，探索了“军队提需求、国动委搞协调、政府部门抓落实”等行之有效的经验做法。一方面，突出加强国防交通基础设施建设，重点加快主要方向战略通道和交通枢纽的建设，健全地方交通基础设施贯彻国防要求的法规制度和标准规范，逐步建立起战场交通设施与国家交通运输基础设施同步协调发展的有效机制。另一方面，着力加强人才队伍和装备体系建设，完善战略投送潜力调查和动员征用机制，按照军事运输的需求改装一批大型民用飞机、运输船舶和平板拖车，依托大中型物流企业建立后备机队、船队和车队。总的来看，我军战略投送力量建设取得了一定成绩，为新时期完成多样化军事任务提供了积极有效的保障。应当看到，在军民融合这一党的重大理论创新成果的指引下，我军战略投送能力迎来了前所未有的发展良机，必将促进我们在更广范围、更高层次、更深程度上，把战略投送能力建设融入国家经济社会发展目标、纳入国家交通运输体系、渗入各个市场经济实体。

科学的体制机制：战略投送军民融合式发展的坚强保障

国家“十二五”规划明确指出，要建立“军地一体的战略投送力量体系”，这是在国家战略层面对战略投送力量建设做出的宏观安排，亟须紧密结合国防和军队建设实际，建立健全体制机制，优化整合军地资源力量，推动战略投送军民融合式发展。

集中统管机制。集中统管是战略投送军民融合式发展的重要基础。战略投送力量体系横跨军地多个部门和系统，涉及铁、水、空、公多种运输方式，涵盖诸军兵种的人员、武器装备和物资器材，组织协同非常复杂，必须有权威高效的集中统管机制作保证。美军专门设置了运输司令部，统管三军运输力量，统一调度民间运力，在近几场局部战争中发挥了积极有效的指挥协调作用。阿根廷在总结马岛战争教训时，深刻认识到集中统管的运输指挥机构在夺取战场主动权上的重大作用，在战后就着手组建了运输司令部。我军也曾在抗美援朝战争期间成立了军委运输司令部，统一指挥调度军地交通运输力量，建立起了打不烂、炸不断的钢铁运输线，为夺取胜利发挥了至关重要的作用，并在实践中总结了“千条万条，运输第一条”的宝贵经验。由此可见，对战略投送力量实行集中统管，已经逐步成为许多国家军队提高战略投送能力的有效举措，也为我军战略投送力量军民融合式发展提供了直接的参考借鉴。我军必须加强战略投送力量指挥管理体制建设，逐步实现统一计划、归口管理，统筹协调使用军地战略投送力量，统一调度指挥三军交通运输力量，实现“军、政、民”，“陆、水、空”和“运、修、防”的紧密结合，加快建立权威高效的集中统管机制。

战略规划机制。战略规划是战略投送军民融合式发展的基本依据。“以军事需求牵引各项建设、以规划计划主导资源配置、以科学管理提高质量效益”，要求我军以强化战略管理为目的，明晰军队重要资源构成要素和配置途径，构建决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的制度安排和运行机制。美国在国家层面设立了高级研究计划局（Advanced Projects Agency），以求有效统筹规划军民一体化工作。我军近期成立的战略规划部对战略投送的规划发展无疑是一个良好开端。我军战略投送能力建设必须着眼信息化条件下联合作战和非战争军事行动的需要，由权威高效的战略规划机构牵头搞好顶层设计，综合平衡和统筹协调国防建设与经济建设的需求，立足现实的战略基础，确立科学的战略目标，区分合理的战略步骤，制定周密的计划方案，采取有效的方法措施，妥善处理好当前急需和长远发展、突出重点和兼顾全面、军事效益和经济效益的关系，逐步形成滚动发展的战略规划机制。

法规保障机制。法规制度是战略投送军民融合式发展的根本保证。世界发达国家的实践表明，完善的法律法规和规章制度，是确保国家交通基础设施建设和运载工具设计建造中贯彻国防要求的基本保证，更是确保战时动员征用交通运输力量资源的有效手段。美国在《商船法》中规定，新造和购买的船舶必须满足战时和全国紧急状态下适用于国防或军事用途的要求。伊拉克战争中，美军之所以能够顺利动员征用民用航空公司的飞机运送兵力，其根本就在于国家层面有民用航空运输力量征用法作保证，企业层面有“民用后备航空队”计划作支撑。我国必须加快建立健全法律法规，积极将战略投送军民融合式发展纳入依法运行的轨道；加快完善相应配套规章制度，增强法规的可操作性；加大贯彻执行的力度，切实维护法规的严肃性，逐步形成系统配套的法规保障机制。

经济补偿机制。经济补偿是战略投送军民融合式发展的主要导向。战略投送在力量建设和使用中，不可避免地涉及地方企业、地方政府等经营性或非经营性主体不同的利益诉求。在实际操作中，应当在满足军事需求的基础上，兼顾经济利益，力求实现利国、强军、富民三者的有机统一。美国等世界发达国家商品经济制度较为完善，市场机制健全，民航、海运、铁路等公司在参与军队的战略投送任务中有利可图，因而都具有很高的积极性。英国对大中型船舶建造中因贯彻国防需求而增加的成本，实行“造船差额补贴”政策。美国的《志愿联运海运协议法》明确，军队“为商船主提供货币补偿和优先待遇，以交换其适用的船只运送军用物资”。我军应协调国家有关部门加快完善地方运载工具被征用或加（改）装等的经济补偿标准，严格规范补偿程序，明确区分军地职责，适度加大奖惩力度，充分调动地方企业的积极性，既要求地方企业履行必要的社会责任，也理解和支持其合理的盈利要求，逐步形成行之有效的经济补偿机制，促使地方企业在军事行动上由被动参与向主动参与转变，确保战略投送军民融合式发展的可持续性。