司卫平

河南建筑材料研究设计院有限责任公司（45000 2）

旧住宅,是指新建住宅随着使用年限的增长，其初始功能状态受到物质性、经济性、社会性等多种因素作用影响而产生的‘踪合性陈旧’过程的住宅。旧住宅区又称旧居住区，是旧住宅单体及其居住环境在一定的自然地域空间、社会经济形态和使用时间区段的整体功能状态的集合。旧住宅和旧住宅区可统称为“人口住宅区”。

与世界各国人口老龄化社会发展趋势相似，一个国家的旧住宅占住宅总量的比例将随着该国的城市化、工业化和经济发达程度的提高而增大。随着中国的城市住宅建设由规模数量型阶段向质量提高型阶段转变，必须充分重视对日益增多的旧住宅(区)进行持续有序的改善，并纳入城市住宅建设可持续发展总体规划和21世纪住宅产业的有机构成。借鉴发达国家对城市旧住宅(区)的改善发展理论政策、市场化途径和管理经验是十分必要的。

1 旧住宅(区)改善的趋势与政策

1.1 城市住宅建设的重点转变

世界主要工业化国家的城市住宅建设大体经历了三个发展阶段:大规模新建、新建与维修改造并重及重点转为对旧住宅更新改造现代化。

20世纪60年代,各国在基本解决住房困难问题后逐渐重视旧住宅(区)维修与更新改造。80年代,欧洲各国建筑日常维修资金投入年递增6% ～10%，旧住宅维修改造总额占住宅建设总额的1/3～1/20。瑞典1983年的维修改造投资占建筑业总投资的50%,1988年旧房维修改造工程占建筑工程总量的42%。英国从20世纪70年代改变大规模拆旧建新住宅建设方式，转为保护性维修改造和内部设施现代化，1978年改造维修投资是1965年的3.76倍，1980年旧房维修改造工程占建筑工程总量的1/30。

进入20世纪90年代，在国际建筑业新建市场日渐萎缩的情况下，以旧住宅为主要对象的建筑维修改造业正发展成为“朝阳产业”。

1.2 城市旧住宅区的改善政策

当住宅建设和城市化水平达到较高程度后，将难以避免的出现城市住区衰退问题。主要体现在:①城市住房大多逐渐老化或标准过低；②城区经济衰退和大城市中心人口过度外迁；③城区住房和土地价格不断上涨使旧住宅改造日益困难；④居住环境劣化，住区传统经济基础损耗严重等。

各国通常采取的旧住区改善政策有:①升级改善，即认为住区政策实质是对主要城市尤其是老城市面貌和环境的升级，重点是修复更新陈旧住房和改善住区环境；②修正改善，即制订新政策，以城市更新为重点，通过分区规划，限制市郊发展，鼓励社会参与，恢复旧城内部居住吸引力，改善旧住宅区质量；③经济改善，即通过复苏旧城萧条经济状况，带动旧住宅区改造升级。

各国通常采取的主要改善措施有:①修订住宅建筑标准，促进旧房更新改造；②制订旧住宅区改造)修复规划。采取减税、借贷、补贴等经济措施资助私人及合作社改造旧房。(匡伪低收入者提供帮助和贷款，使他们能继续住在改造后的住宅中；③修改住房租赁法规,鼓励私营企业公共住房维修管理。

1.3 城市旧住宅区的再开发

城市住宅开发是指以住宅为对象的生产活动及其过程。按性质可分为:①开发，又称新开发，是指在新市区、卫星城或曾开发利用的土地上建造住宅及其相关设施的生产活动；②再开发，是指对旧城区内旧有住宅区进行的改建、扩建、重建等生产活动。

按开发对象分为:①土地开发，是将生地或荒地改造成可供新建住宅使用土地的过程；②土地上的建筑改善，是指在已开发土地上建造住宅的过程。从经济学观点看，当已开发使用的旧住宅区土地及其房屋和附属设施的现有收益价值降低至少于当初投资所期望的净收益价值时，就应对该土地资源进行再开发。旧住宅区土地资源收益价值减少的原因来自多方面:可能是物质性损耗,如住宅功能质量老化,基础设计陈旧;也可是经济性损耗，如经营效益不佳或住宅物业收益下降;还可能是社会性损耗，如城市用地规划调整，旧城区衰退，旧住区环境劣化等。因此，可通过计算旧住院宅区在目前使用状态下的现值，分析确定是否需进行旧住宅区再开发。

城市旧住宅区一般采取综合再开发方式，具体分为:①维护性开发。指对有较大保护价值的旧住宅区通过维护住宅正常使用状态,改善区内公共设施，提高住宅经营效益，增加居民就业机会和促进社会发展等方法，维持或恢复旧住宅区使用功能和居住吸引力，保持土地利用价值；②整建性开发。指对旧住宅区内各种住宅视改造需要分别采取改建、扩建、部分拆建、维护养护、实施住宅内部设备现代化和公共服务设施完善化等方法，明显改善旧住宅区居住环境质量，保留旧住宅区原有风貌特色，提高土地利用价值；③重建性开发。指对已无保留价值的旧住宅区地块进行拆除清理后,重新规划设计，调整用地功能或变更住宅形式规模标准，在小区内重建住宅或其它建筑及设施，彻底改善旧住宅区居住环境质量，优化土地利用。

2 旧住宅(区)改善的市场化途径

2.1 土地资源利用及利益影响

旧住宅(区)占用着宝贵的城市土地，其改善任务和动力首先来自对土地资源的充分利用和对改善利益的合理分配;其市场效用主要有:①分配旧住宅区房地产资源利益。利用级差地价，寻求旧区改造用地供给与开发市场需求之间的价格均衡；②反映对旧区各种资源和利益的需求变化。经济发展、房地产趋向、税收政策导向、居民收入及居住愿望、政府干预支持等，都会对旧住宅更新改造产生需求变化；③反映对市场供给资源条件的变化。改造用地政策，贷款供应方式，不同阶层居民对修缮旧住宅或购置新住宅的选择方式，新房建造与旧房改造市场供给数量比例等；④补偿旧住宅土地资源所有人或利益人。如地区改造拆迁、居民安置补偿、居民回迁购房和提租资助等。一般通过资本投资或超额利润方式补偿。

2.2 旧住宅改造市场运行特征

旧住宅改造市场具有以下基本特性:①市场地方性，每一地区旧房改造都应适应地方市场需求和变化，不宜强求统一模式；②市场扩散性，旧区改造要考虑对其他地区的市场影响，如新区开发、旧城新建住宅供应、旧住宅区与商业区联系等；③品质多样性，旧住宅(区)更新改造不应象征新建住宅采用统一标准和方案,而应多样化多层次多标准，充分适应不同市场需求；④调整滞后性，旧房改造投资大，周期长，必须制订长期改造实施计划。对短期项目则应增强抗风险变化能力，准备多种可增强抗风险变化能力，准备多种可调整动态改造方案。

旧住宅改造市场的运行特征及影响:①市场供求动力。形成旧住宅改造市场供求持续作用的动力有:投资、价格与地点、规模、质量、时间的可变性;随改造旧房的需求与供给变化而出现卖方或买方市场，导致改造活动的增加或减少;信贷利率高低变化可刺激或限制旧房市场需求；②短期运行调整。旧住宅改造市场的短期运行中需求比供给影响更大，因市场需求比供给变化快得多。如一旦政府宣布在旧城某住区实施改造规划，开发商、建筑商等就将蜂拥而至，改造市场需求将迅速上升。而改造周期的滞后性使得市场供给、即经改造的土地和住宅不能迅速增加。当改造过程中市场需求突然下降，如贷款利率提高、资金不到位时，将形成改造市场积压过剩；③长期运行调整。旧城区经济发展和人口增长是一个长期持续渐变过程，旧住宅(区)改造成本呈必然上升趋势，当改造成本价格增至接近市场价格或利润明显低于新区住宅开发利润时，改造活动将暂缓或放慢，影响到旧住宅改造长期计划的执行；④循环周期发展。由于城市经济、人口、收入和住宅(区)老化陈旧等周期性变化影响，旧住宅改造市场呈规律性升降循环变化。如旧城基础设施改造周期为20年，则旧住宅改造活动将同周期进行；⑤市场运行效率。旧住宅改造市场是非完整市场，如政府优惠政策、改造开发项目、旧区居民补贴、改造后旧住宅出售租赁对象选择等，并非都能在市场上正常获得。市场有效信息的传递和处理速度是市场运行效率的重要指标。

2.3 市场扶助与产业化运作机制

联合国人居中心在 《2000年全球住房战略》中提出住房发展两大扶助战略:①社区扶助，指推动提供民间住宅过程的战略；②市场扶助，指在住宅生产中为扩大私有住房提供便利的战略。两大扶助战略的宗旨是减少公有住房建造和实现住房市场经济。该战略已有多个发展中国家如印度尼西亚的贫民区改善项目中成功应用。

旧住宅(区)改善过程中的资金筹措一般可采取:①政府拨款启动改造资金；②政府优惠政策减免部分改造费用；③银行为开发商和居民及业主改造项目贷款;④用房地产开发高收益项目补贴改造项目；⑤私人或企业集资或合作改造融资；⑥通过提租或提价售房从住房改善项目受益者处回收部分资金，实行滚动再开发等融资途径。

旧住宅(区)的改善是一项内容繁多、涉及面广、计划性强的社会发展工程，产业化是一种较普遍采用的运作方式。纳入旧城改造和发展计划，明确旧住宅改善目标和标准,制订改善计划和实施程序，市场调节与政策引导相结合,鼓励社区居民广泛发展。如新加坡政府为改善20世纪60～'70年代大批建造的旧住宅并保证其产业增值,从90年代开始推行旧组屋全面翻新产业工程计划。日本在‘面向21世纪的住宅产业”中开始实施“白一年住宅体系”，并通过住宅优良部件产品认定制度在旧住宅(区)改善中优先采用。

3 旧住宅(区)改善的控制与管理

3.1 旧住宅改善方法与规划控制

国外关于旧住宅(区)改善的法规较健全，大体分类为:①综合管理类。如日本颁布《有桩宅区改造法》,《废住宅更新法》、《徽戎市再开发法》、《聚落地区整理法》、《再开发地区规划法》。加拿大《全国住房法》的宗旨是“捉进新住房建造、现有住宅的翻修更新和改善住房及生活条件”；②工程技术类。如《建筑物区分等级法》、《住宅区分等级法》、《旧居住区分区规划》、《已有建筑物可靠性鉴定方法和检验手册》、《危险建筑物法规》、《决定居住建筑拆除、现代化改建和大修设计方案的工作方针》；③经济计划类。如《住房折旧法》,《斥迁补偿法》、《减价资产的耐用年限规定》、《固定资产评价标准》，《居住和公共建筑物进行有计划的定期检修条例》等；④产业管理类。如《偏屋管理法》、《公管住宅法》、,《偏屋检查手册》、《桩房与公共建筑大修手册》。

改造是长远计划和分期实施的结合过程，规划控制是关键环节。加拿大采取的控制方法是:①控制旧房改造规划层次，按旧房更新改造发展分为联邦级、省级、市级规划控制层次;按旧房更新改造规模分为区域改造、城市改造、邻里改造、改造项目规划控制层次；②控制旧房改造规划目标，分为繁荣、活力、平等、美观、安全、卫生、开放、效率八项规划控制指标；③控制旧房改造，规划内容分为改造用地规划、改造政策规划、改造地区规划及改造详细规划。

历史风貌特色保护是各国在旧住宅(区)改善控制中面临的共性问题。包括:①继续保护旧住宅区)的历史民居风貌并重新使用，还是拆旧建新以满足新的居住需求；②应采取何种经济合理方式保护旧住宅(区)资源和历史风貌，并同时增加住区的活力?欧美发达国家普遍采取了保持历史住区风貌延续性原则。通过修旧如旧、内部设施现代化、风貌特色重建等方式，提高有历史保留价值住宅(区)的市场价值和居住功能及环境，使之成为城市住房建设中的历史保护与发展见证。

3.2 旧住宅改造的社会人口问题

住宅改造是十分敏感的城市社会和人口问题。在市场经济条件下,对低收入的居民影响更为严重。

但旧住宅改造及人口拆迁可能会导致:①原有旧城区低收入市民阶层的密切邻里关系被破坏；②低收入者居住适应能力降低，因他们更多依赖旧城中心地区附近就业的社会联系互助、公共设施及社会服务较多的居住环境；③经改造后的城市及住宅区可供选择的低租金住宅迅速减少，低收入居民受到排斥，从长期看将造成低收入居民的处境困难和旧城资源不均衡利用和浪费，如大量商业用房闲置过剩、城市衰退和就业机会减少、低收入者无家可归现在增加等。

在旧住宅改造中应慎用大规模消除拆建方式。西方发达国家旧城住宅区改造普通经历两个阶段:①大规模清除重建；②通过整治改善复苏城市中心区。第一阶段通常出现旧城低收入居民因经济困难而流向郊区；第二阶段因旧城居住环境质量年久陈旧劣化,富人纷纷迁往郊外，出现城市“空心化”和“贫困化”。而渐进式整治改善复苏方式已成为当今旧住宅(区)改造的主流。

改变大规模拆建为渐进改造方式的优点:①能有效防止对旧城悠久历史文化传统的不可挽回的破场;②保留旧城土地及公共设施等已有资源，为今后可持续发展留有余地；③对低收入居聚地区按居民需要和能力适当改造旧住宅(区)，是充分利用现有资源和实际改善居民居住条件的市场化更经济的途径。市场经济条件下的旧住宅改善重要基础之一是鼓励社会和居民积极参与改善计划的全过程。推行旧住宅(区)更新改造规划方案的社会参与。主要途径有:建立旧居住区改造规划设计方案向社会区居民公示制度，由当地居民及社区组织评选和提出修改意见。在专业人员帮助下，让居民有组织地参与旧住宅改造方式决策和提出居住改善需求。

普及旧房改造专业培训。如加拿大常设全国性“住房修复技术培训课程”，面向社区和居民。培训对象有房产业主，改造承包商和经营者，房产质量检查评估员，修复项目管理人，拟改造住房的居民等。

鼓励社区居民积极参与住房改善项目管理。如自行组建住房改造合作社、旧区改造居民管理委员会与社区组织,并赋予自主决策和监督管理权，鼓励私房业主和私营业主参与住区改善项目竞争，住房改造后交由社区居民组织管理。

3.3 旧住宅(区)维修管理现代化

维修管理与更新改造是保证住宅(区)建成后全寿命期内正常使用功能状态的两类基本改善生产活动，是住宅区新建生产活动的“特续施工”。前者侧重日常和连续性，后者是前者的周期性集中表现形式。

丹麦住房部规定，凡政府建造和改造后的住房在交工时必须附有维修计划，每年严格实施，并建立组织严密和全国住房维修分级管理执行系统。匈牙利、波兰等东欧国家在全面推行住宅商品化的同时，改革维修管理体制，鼓励居民自愿组织住房维修合作社。20世纪80年代匈牙利有870个住房维修合作社负责维修管理50万套旧有合作住宅。美国着重研究维护旧城居住区建筑历史风貌，使旧住房外面整修如旧而内部设施不断现代化。日本致力于简陋公产住宅改造和高层建筑修缮技术。前苏联重点研究大规模维修改造更新旧住房的技术和评价方法。

英国把旧住宅维修改善作为住宅发展计划的中心。控制管理重点有:①提高修房效率，特定期维修费用支出比例提高到占维修总费用的60% ～70%;②旧房调查评定，确定居住最低标准和满意标准作为维修改善依据；③分析旧房结构体系优劣，英国建筑研究所在20世纪80年代评价了全国2 000多种预制混凝土结构住房，如发现某种体系不适继续使用，即通过立法规定为不安全建筑，房主有权获得当地政府补贴进行维修改造；④鼓励营造商开发配套维修改造技术，政府择优认定推广，以降低成本造价和提高改善质量;⑤采用计算机管理，英国全国房产管理中心储存了每户住房资料并与各城市房管所联网,还设有住房维修改造辅助决策系统。

4 结语

随着经济发展和城市现代化进程，城市住宅的老化和旧住宅(区)的改善需求将持续增长。国外城市旧住宅(区)的改善理论和方法研究表明，城市旧住宅(区)的改善与可持续发展是一个社会大系统工程，涉及建筑与规划、住宅与房地产、经济学与社会学、历史与美学等众多学科和行业领域。

城市旧住宅实有数量占住宅总量比例的增加是已被国外住宅建设演变证实的住宅发展必然趋势。我国城镇现有住宅总量已达到40亿m2,其中50%为不成套住宅,并将在21世纪初叶逐渐进入“住宅高龄化”和大修改善高峰时间。与此同时，住宅建筑市场由新建项目为主向维修更新改造等改善项目为主的“市场逆向化”转变进程已经开始。借鉴国外城市旧住宅(区)改善的发展途径和理论方法,研究制订适合中国国情的城市旧住宅(区)改善发展规划与实施政策，是一项重要而紧迫的工作。

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