蔡晨程

《上海市募捐条例（草案）》遵循“主体法定、活动备案、行为规范、信息公开、政府监管”的基本思路，通过建立相关制度来规范募捐活动，从而提高募捐组织的公信力，保护捐赠人、募捐组织和受益人的合法权益，促进各项公益事业的健康、持续发展。

据中民慈善信息中心之前公布的监测数据显示，自6月下旬郭美美事件发生后，全国7月份社会捐款数为5亿元，环比下降50%，慈善组织6到8月的捐赠额降幅则达到86.6%。而中国红十字会有关人士也坦言，2011年红会接收的个人捐款大幅下降。

当前，募捐主体混乱，真假难辨，多头募捐现象严重；一些募捐行为失范，募集财产的管理和使用不规范；募捐活动信息不够公开透明，募捐组织和行业的公信力有待提高；缺乏必要的执法依据，政府监管相对缺位，服务职能有待增强……这些在募捐活动中暴露的问题阻断了公众对募捐的参与热情，阻碍了公益事业的健康可持续发展，有必要通过立法加以解决。

2011年12月20日，市十三届人大常委会第三十一次会议对《上海市募捐条例（草案）》进行了审议。条例草案主要针对《公益事业捐赠法》未涉及的、《红十字会法》和《基金会管理条例》规定较为原则的公开劝募予以规范和调整，遵循“主体法定、活动备案、行为规范、信息公开、政府监管”的基本思路，通过建立相关制度来规范募捐活动，从而提高募捐组织的公信力，保护捐赠人、募捐组织和受益人的合法权益，促进各项公益事业的健康、持续发展。

据悉，此次上海募捐地方立法不仅是弥补当前募捐立法的不足，还将为国家立法提供经验参考。

主体法定：拓展民间捐赠资源

针对当前开展募捐活动的主体混乱，多头募捐、资源分散的问题，条例草案对依法开展募捐活动的主体作了明确规定：一是依据《红十字会法》及《基金会管理条例》的规定，红十字会、公募基金会可以依法开展募捐活动，目前本市共有公募基金会48家；二是根据本市开展公益活动的实际需要，对经依法登记，以发展公益事业为宗旨、通过资助或者志愿服务等形式向社会公众提供服务的社会团体纳入募捐组织的范畴，据初步统计，此类社会团体全市约161家。

市民政局局长马伊里表示，在红十字、公募基金会以外，引入一定数量的公益性的社会团体，有利于拓展更多的民间捐赠资源，促进公益事业发展。

同时，条例草案明确了募捐组织以外的其他单位和个人开展募捐活动的渠道，即与募捐组织协商，经募捐组织同意，由募捐组织依照本条例的规定组织开展。马伊里把这一规定解读为，旨在为企事业单位和个人因公益目的开展募捐活动预留通道，不至于影响其从事公益事业的积极性，还可以起到依托募捐组织规范募捐行为的作用。

但在审议中，张载养委员则认为募捐主体过于宽泛。“捐献的主体范围广是好事，但募捐的主体不宜过多。”张载养指出，现在的问题不是募捐的主体太少，而是对募捐主体缺乏有效的管理和规范，仅经过登记与挂靠就具有募捐主体的资格的规定存在不妥，建议予以修改。

活动备案：有效规范各类募捐活动

为了规范募捐活动的开展，条例草案设置了募捐活动的事前备案制度，即募捐组织开展募捐活动，应当制定募捐方案，并在募捐活动开始5个工作日前，向募捐活动所在地的区、县民政部门办理备案手续；跨区、县开展募捐活动的，向市民政部门办理备案手续。同时，考虑到为应对突发的自然灾害和事故灾难，需要紧急开展募捐活动且无法在活动开始前办理备案手续的情形，条例草案特别规定，募捐组织可以在募捐活动开始后5个工作日内补办备案手续。通过备案制度，使民政等有关部门可以及时掌握相关信息，跟进后续监管，从而有效规范各类募捐活动。

市人大内司委主任委员杨全心在草案的审议意见报告中指出，募捐组织申请备案的募捐方案内容如不符合法律、法规有关规定，民政部门应如何处理，条例草案并没有明确，因此建议对募捐活动的事前备案制度作进一步研究。

袁以星委员则认为，募捐行为是在客观影响下的主观意愿，因此应经过行政许可，特别是在当前社会诚信缺失的情况下，更需要事前、事中、事后的监督，而且，我国的行政许可法也规定地方有权设定许可。

信息公开：提升募捐组织公信力

募捐活动信息公开制度建设滞后，不仅使捐赠人的知情权、监督权难以得到保障，也影响了募捐组织的公信力。据统计，本市建立网站的公募基金会不足30%。而上海师范大学《地方慈善立法中的若干问题研究》课题组所提供的“上海市募捐立法调查报告”显示，在接受调查的484人中有44.1%的人认为在实施捐赠时，要考虑募捐组织的公信力，观察善款能否得到善用；33.7%的人关注募捐活动是否透明。

为此，条例草案特设专章规范募捐活动的信息公开，明确市民政部门应建立募捐信息网络服务平台，对募捐组织应当在信息网络服务平台上进行信息公开，从五个方面作出了规定：一是规定了募捐组织应当公开本组织的名称、地址、联系方式，宗旨、业务范围，组织机构和法定代表人等基本信息；二是规定了募捐组织应当在募捐活动开始前，向社会公开经民政部门备案的募捐方案；三是规定了募捐组织在募捐活动结束后，应当及时向社会公开募集财产的種类、数额，捐赠人的姓名或者名称，实际支出的工作成本等募捐情况；四是规定了募捐组织应当向社会公开募集财产的总额，使用募集财产的总量，剩余募集财产的数量等募集财产使用的情况；五是募捐组织应当在每年6月30日前向社会公开年度财务审计情况，并对捐赠人有权向募捐组织查询其捐赠财产的使用情况，捐赠人可以要求对其捐赠行为、捐赠财产等有关信息不予公开等，作出了相应的规定。

对此，施雷委员强调，应把设立统一平台公开募捐信息列为强制性条款，所有合法的募捐机构都有义务在平台上公开信息。

政府监管：当好“监督者”

为了有效规范募捐活动，除了募捐组织加强自律和社会监督之外，政府有关部门的监管也必不可少。

为此条例草案规定，民政、审计、财政等部门，依法对募捐组织开展募捐活动、募集资产的管理和使用、募捐组织的财务会计和公益事业捐赠票据的使用等情况进行监督管理；民政部门在对有关募捐组织进行年检时，应当将其依法开展募捐活动、募集财产的管理和使用、履行信息公开义务等情况，作为重点检查的内容；民政部门应当每年选择一定数量的募捐组织，委托专业机构，进行审计并将审计结果向社会公布。此外，还鼓励公众、媒体对募捐活动进行社会监督，单位和个人发现有关违法行为可以向民政等部门投诉、举报。这样，通过组织自律、社会监督、政府监管相结合的方式，以更好地达到规范募捐活动的目的。

一些常委会组成人员在审议中指出，有关委托审计的规定还不够具体、明晰，不利于操作。杨定华副主任认为，条例应当明确募捐组织在多少年内至少审计一次，防止部分募捐组织十年都不审计一次的情况发生。

对违反条例的违法行为，条例草案设定了多为罚款形式的法律责任。在审议中，不少委员指出，募捐组织募集的财产是社会公共财产，对募捐组织违反条例的行为进行罚款，罚的是社会公共财产，如此规定不合理，建议采取处罚募捐组织相关责任人、取消一定期限内的募捐资格、撤销登记等多种处罚措施。