韩康

现行的“上海市产品质量监督条例”将变更为“上海市产品质量条例”，不再局限于监督，而是涵盖产品质量工作各方面的责任。

产品质量事关经济社会的健康发展和人民群众的切身利益，早在上世纪90年代，时任上海市长的朱镕基就曾提出“质量是上海的生命，质量上，则上海兴；质量下，则上海衰”。1994年8月26日，市十届人大常委会第十二次会议审议通过了《上海市产品质量监督条例》，十七年来为本市加强产品质量监督、提高产品质量、保护消费者合法权益与维护社会经济秩序发挥了重要的法制和制度保障作用。

然而，随着经济社会的快速发展，本市产品质量虽有所提高，但与老百姓不断改善生活质量的期待还不相适应，与国际先进水平相比也有较大差距。近年来，“染色馒头”、“达芬奇家具”等一系列产品质量侵权事件和产品质量安全事件仍时有发生，不仅影响消费者的生命健康和财产安全，也给整个上海的城市形象抹了黑。

为此，今年市人大常委将修改法规列入了年度立法计划，经过市人大和市政府有关部门历时大半年的调研论证，新修订的《上海市产品质量条例（草案）》于11月提交市十三届人大常委会第三十次会议一审。根据常委会组成人员的审议意见以及社会各方提出的意见，12月21日，市十三届人大常委会第三十一次会议对草案修改稿进行了二审。从《上海市产品质量监督条例》到《上海市产品质量条例》，变化的并非只是去掉了“监督”二字，而是发生了脱胎换骨的变化。

扩大外延——突出生产者产品质量责任

现行条例制定在90年代初，带有浓厚的计划经济烙印，在市场经济条件下，无论是对生产者、销售者的产品质量管理，还是对消费者因缺陷产品遭受损害的索赔都主要由市场机制来决定，因此条例实施10多年来尽管功不可没，但面对市场经济社会出现的许多新情况、新问题越来越感到力不从心。最为突出的就是，近年来各类所有制企业蓬勃发展，已经成为各类产品生产的主力，原有依靠行政手段监管国有企业产品质量的那套已经落伍。

“高质量的产品是由企业生产出来的，而不是靠政府监管出来的”，为此本次条例的修改不仅仅是对某些具体制度的改变，而且是从整体上对产品管理立法思路作了调整。新的法规草案内容已不再局限于监督，还包括生产者责任、产品质量的促进等方面内容。例如，条例草案规定，生产者、销售者是产品质量的责任主体，应当建立健全产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法，依法从事产品生产、销售活动，诚信经营，保证产品质量，对社会和公众负责，接受社会监督；并对生产者、销售者的产品质量责任和义务进行补充，从事前环节的生产准入、事中环节的建立进货检查验收和产品出厂检验，到事后环节的召回等作了详细的规定。此外，还对服务业经营者、场地组织者、展销者、标识印刷者等主体的责任和义务等也作了规定。

健全架构——完善政府产品质量监督责任

产品质量法从国家层面确立了我国实行“统一领导,分级、分部门管理”的产品质量监管体系，依法享有产品质量监管权的主体既有专门从事产品质量监管的机构——产品质量技术监督部门，又有政府的其他部门；既有国家级的监督机构和监督部门，又有地方级的监督机构和监督部门。如此众多的监督部门不仅造成监督力量的分散，而且容易形成部门职能交叉，权责模糊，甚至导致管理真空。

为了有效解决质监和工商部门在对产品质量监管上的权责不清问题，国务院办公厅曾于2001年专门发文规定“生产领域的产品质量监督由技术监督部门负责，而流通领域的产品质量监督由国家工商行政管理部门负责”，但这看似要划清边界的文件带来了更大的问题。市场经济是交易经济，任何一件商品要实现其价值都必须要经过生产、流通等环节，产品缺陷也许在流通领域发现，但其形成也可能在生产领域，现实生活中要想准确地划分商品的生产环节和流通环节并非易事，按商品流通的不同环节确立产品质量监督主体既不科学又不合适，还会造成监督机构之间出现相互争管辖权，或者是相互扯皮的现象。

为此，本次条例修改从国情和上海实际出发，依照上位法对政府产品质量监管职责作了进一步梳理和明确。首先，依据上位法规定了产品质量监督管理部门作为法定专门监督机构依法享有最高的监督管理权，除特别法规定的由另外设立的监管机构监管的产品，如食品、药品之外，这种监督管理权是权威的、统一的。其次，根据各专门法律法规规定，工商、商务、建设交通、公安消防、农业、检验检疫等部门对有关产品和领域有审批、处罚等监督管理权，相关部门依照有关法律、法规的规定执行。再次，考虑到工商行政管理机关作为对市场进行管理的法定机关不仅队伍庞大、管理手段多，而且对市场经营活动非常熟悉的实际情况，规定本市工商行政管理部门负责流通领域产品的质量监督管理，这种赋权不是排除质监部门在流通领域内的监督权，而是进一步调动工商行政管理机关的积极性，对进入市场的产品进行监管，从而加大政府对产品质量监管的合力。

拓展内涵——建立健全各类产品质量制度

政府的产品质量监管，是基于公共利益的需要而对社会的产品质量进行管理，属于宏观管理。现行产品质量的法律法规设置了一系列的管理制度，如企业质量体系认证制度、抽查制度、奖励制度等，数量不少，但实际发挥的作用并不理想，操作起来更是存在著许多问题。如产品种类千千万万，如何缓解产品范围宽广与监管资源有限之间的矛盾？又如突发事件特殊情况，像三聚氰胺、塑化剂等事件发生后没有专门的检验机构，等等。为此，本次条例修改过程中，创设了重点产品质量监控目录，新增了检验机构临时授权、检验结果异议、执法信息抄告等制度。

另外，随着经济的发展，产品的缺陷给消费者造成的损害成为了目前产品质量工作的新难点。正因如此，世界上发达国家已经纷纷建立了缺陷产品召回制度。而我国也逐步在国家部委规章层面，对汽车、儿童玩具、食品药品等少数产品建立了产品召回制度，但这些规章不仅法律效力低而且范围很窄。曾有一些跨国企业在全球市场召回产品时，以此为借口，对中国消费者歧视对待。为此，此次条例修改在征得国家有关方面的支持下，探索规定了召回制度，强化企业和政府对产品质量的责任，也是进一步加大对消费者合法权益的维护力度。

立法焦点

在上海行政区域内生产的产品如果发现缺陷，地方监管部门有权“责令召回”——上海率先在立法中探索地方缺陷产品召回制度，该创设性条款无疑是此次立法的一大亮点，也成为常委会审议中争论的焦点。

有的委员认为，目前国家只对汽车、食品、药品、儿童玩具四类产品出台了责令召回的具体规定，面对市场上大量的产品，条例草案设置的责令召回的合法性、可行性如何，建议予以研究。有的委员指出，责令召回制度虽然有利于维护消费者权益，但在全国统一市场环境中由地方开展缺陷产品召回，其社会效果如何，还有待进一步论证。比如，条例草案规定可以对上海生产者生产的缺陷产品责令召回，上海市场上外省市生产的同类产品如何处理，对全国同类产品会产生什么影响；责令召回的认定标准是地方标准还是国家标准、行业标准；进行缺陷调查时通常需要组织专家组，如地方组织专家组，其资质和能力以及鉴定效果又该如何判定；如发生争议采取何种行政救济的措施，等等。

为慎重起见，市人大法制委表示，关于责令召回的相关规定，将会同有关部门进一步论证研究后再作修改。