高亮亮

1月7日下午两点，参加闵行区五届人大一次会议的代表们，用表决的方式通过了一件预算草案修正案。这看似简单的表决，却必将被人大改革的历史所铭记——闵行区首例预算草案修正案由此诞生。人大代表监督政府预算的权利真正从理论变为具体而鲜活的实践。

“这可能是中华人民共和国人大制度的历史上第一个预算修正案，人大代表代表人民、监督政府的权利在这一刻得到了充分体现。”闵行区委书记孙潮如此高度评价。

能诞生预算草案修正案，离不开一套完整的制度。2008年，区人大常委会制定《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，规定代表十人以上联名可提出修正案，必须在花钱总数不变的情况下做“加减法”。修正案由大会主席团审查并决定是否列入大会议程。全体代表大会表决通过后，政府再据此修改预算支出计划。

2010年和2011年人代会期间，江川代表团的部分代表根据该办法，提出过预算修正案，但最终没能正式立案。

在区人大常委会的相关负责人看来，与闵行人大其他正在践行的预算监督改革相比，预算草案修正案制度显然更具有改革的特性。此次获通过的预算草案修正案由区人大代表钱天信领衔32名人大代表共同提交。该修正案提出削减2012年度闵行区党政机关会议、课题、调研、评估、咨询、培训等六项预算开支，以2011年为基数，将2012年六项费用的总削减幅度定在5%；而调减下来的资金，建议向民生项目倾斜。

作为专业机构，财政预算审查委员会对此的审查意见为：“削减行政开支符合区委有关文件精神，根据财政部门的数据统计，2012年上述六项费用在2011年的基础上已下降2.8%，建议继续加大削减力度，总削减幅度达到5%。”

在被问及提交该项修正案的理由时，钱天信说：“我们多位人大代表对财政报表进行过认真审阅，还在有关镇、街道做过调研，大家得到的共同结论就是我区的会议、课题、培训、调研、评估、咨询，这六项预算总经费总量较大，有削减的空间，财政的钱应该更多地向民生倾斜。”他同时表示，提出预算修正案的最终目的在于监督政府更科学地用好每一分公共财政资金。

人大监督贯穿预算全过程

其实，预算草案修正案制度的诞生并不“孤立”。在闵行，已建立起一套以人大为主导的、程序化的、有公众参与的公共预算审查制度。

区政府会主动邀请人大提前参与预算编制过程，包括每年年初举行的财政预算编制动员会，之后的预评估项目的论证会，就连部门预算的立项会议也要请人大派代表到场。这些邀请决非走走过场，而是实实在在让预算的全过程主动接受人大的监督。

每年年末，由人大主持的预算听证，也是一项具有开拓意义的探索创新之举。就在一个月前，区人大常委会组织了两场听证会，对家庭医生制度建设、公共自行车服务两个预算金额超过2000万元的财政项目，举行公开听证，百余名普通市民报名参加。

这场由人大代表、政府官员、专家学者和普通市民共同参与的听证会，形成的听证意见提交给了区人大常委会，作为常委会初审预算草案的重要依据，并最终形成常委会初审意见提交给区政府。在区五届人大一次会议上，区人大常委会对预算草案的初审意见以及两份听证结果报告都是大会参阅文件，代表们人手一份。

人代会举行期间，财政局派出工作人员分别到各个代表团（组）听取代表的意见，现场解答疑问。

大会还设置了财政预算专题询问会——代表们现场“过问”职能部门怎么花钱。这一系列举措的目的都是希望人大代表能更多地关注政府的“钱袋子”。

看得懂报表才提得出修正

要在人代会期间短短几天时间内，提出高质量的预算草案修正案，充足的信息量显然是前提。这涉及到政府预算草案详表公开。

从2008年的人代会开始，闵行区政府向代表公开预算报表。经过尝试，目前形成了总预算表、部门预算表、项目明细表的三级报表制度，在表达方面则采用了大量柱状图、饼图、表格以及说明文字，以期最大程度地便于代表理解。

而如何看懂这套报表，考验的则是代表们的履职能力。首个预算草案修正案的领衔提出者钱天信对此颇有经验。他坦言：“对于我这样的普通代表，看懂预算报表并不容易。我也是参加了多次专题培训加上几年的人代会实践，才算入了门。”

2010年的时候，钱天信从每个部门专项说明入手，发现组织部预算下有“公务员培训费和体育费”一项。他和几个代表都觉得不妥，于是第一次提出预算草案修正案。虽然修正案没列入大会表决，但组织部门对此进行了认真的解释，原来这个费用是财政项目本身就有的，过去放在公务员局里，现在改到组织部预算里，这才导致很“突兀”。

2011年，钱天信开始专注每个部门的预算表，用今年的和去年的做比较，看部门预算的涨跌。他发现不少部门“业务活动费”增长明显，有的甚至要增长8千万元。这是否合理？于是他提出了第二份预算草案修正案。后来经审查，这里面主要是表述的问题，不少部门将为老百姓提供的“公共产品项目”混同于“业务活动费”。这份修正案同样没列入大会表决。

今年，钱天信又转换视角，从削减“三公”经费入手。这既符合中央和市里的精神，也符合闵行区委的要求。尽管近几年闵行区的“三公”经费支出一直在下降，像2012年预计在2011年的基础上下降2.8%，但进一步下降的空间应该还有。他与几个代表一起合作，把73个部门的会议、调研、培训等费用累加一下，发现总量还是比较高。而在各镇街道的调研走访时，一些人提到“会多”，因此削减会议肯定有空间。他据此提出了自己的第三份预算草案修正案，终于顺利通过审查与表决。

钱天信说，自己看预算的心得是关注公共财政的走向——应该大量向民生倾斜，让老百姓更多地受益于闵行的发展，但财政预算总量必须平衡，所以必须并、减政府支出中“比较虚的项目”。

从议事到议事和议财相结合

钱天信代表的经历，也从另一个侧面体现出预算草案修正案毕竟涉及财权，事关重大，其“出炉”的过程需慎之又慎。

像今年同时提交的还有一份“关于调整休闲观光农业旅游预算项目”的修正案。其指出区农委对以餐饮、休闲、度假为主的商业性农业旅游项目给予350万元的财政直补，不符合公共财政的原则，建议减少至200万元。

财政预算审查委员会对这一修正案进行审查，结果是“发展特色农业旅游并予以一定补贴符合国家、市的相关政策，我区应支持，故不列入大会议程。”

区人大常委会财经工委主任顾宏平表示，首个获表决通过的预算草案修正案质量的确较高，案由、案据很充分。提案人事先做过认真调研，查阅全部预算信息，并比对了2011年政府此类行政活动的支出，发现削减会议、课题、研究、培训、评估、咨询这六方面经费有空间。

闵行这几年的人代会，代表们对财政预算的审查时间和审议发言越来越多了。而在一次人代会上能收到两个修正案，更是充分说明人大代表从议事到议事和议财相结合的转变，政府工作报告不再是人代会上唯一的焦点，闵行的人代会正在由单一程序性监督变为程序与实体监督相统一。

顾宏平预计，这次预算修正案得以通过对政府部门也是个不小的触动：“这让他们更深地认识到：首先，编制预算要有民意基础；其次，预算要符合公共财政的方向；再次，预算编制一定要更规范精准。”