姜国栋

《朱镕基讲话实录》收录了这样一句话：“我们一定要奋发图强，励精图治，把我们的政府建设成一个廉洁的、高效的、廉价的政府。马克思在《法兰西内战》中讲过‘廉价政府这个词，实际上就是指一个精简的、成本很低的、不浪费人民血汗的政府。”由此想到，温家宝总理曾不止一次地在《政府工作报告》中提出，“政府自身建设存在一些问题”，“公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高”等等。他强调，现在，不少地方、部门和单位讲排场比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行，群众反映强烈。温总理的这段讲话切中时弊，字字千钧。

回顾我国的实践，党的十六大就提出了“深化行政管理体制改革”的任务，并在政府管理中引入了绩效理念。十六届三中全会进一步提出：“要改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算支出绩效评价体系。”可见，加强对财政支出的绩效评价，逐步建立预算支出绩效评价体系，已成为深化行政管理体制改革、促进公共财政体制改革和推进部门预算改革的一项重要内容。2009年，财政部出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》，指导各地方财政部门开展绩效评价工作。胡锦涛总书记在中央政治局第十八次集体学习时也指出，要把改革开放和社会主义现代化建设不断推向前进，就必须深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效。

近年来，市人大常委会不断创新工作思路，将预算审查监督工作向纵向延伸，将工作重点逐步由监督政府“分好钱”向“分好钱”与“花好钱”并重转变。常委会预算工委在前两年连续监督的基础上，2011年继续对本市财政支出绩效评价政策落实情况开展了跟踪监督。市十三届人大常委会第七十三次主任会议专门听取了有关情况汇报。

连续三年跟踪监督

市人大常委会预算工委一直高度关注本市预算绩效管理工作，从2009年开始就在不同场合与政府有关部门沟通推进财政支出绩效评价工作的相关事宜。2010年，委员会对市农委、市科委、市卫生局等3个部门中的4个专项资金进行监督调研，并组织开展了“关于推动本市绩效预算的若干问题思考”的课题调研，推动政府制定出台了《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》（沪府办发【2011】1号），市财政部门还成立专门处室负责相关工作。2011年，委员会继续以财政支出相关政策落实为情况切入点，跟踪监督并推进。

从调研的情况来看，本市财政支出绩效评价工作正在有序推进。一是相关制度逐步完善。相继出台了《关于贯彻落实〈上海市财政支出绩效评价管理暂行办法〉的实施意见》、《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》、《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》等配套文件。二是工作机制逐步建立。初步建立了以部门职责分工为基础的绩效评价工作机制。三是试点范围逐步扩大。选择了35个与民生关系密切、社会关注度高、资金规模较大的财政专项资金项目开展绩效评价工作。四是结果运用逐步推进。在2012年部门预算编报时选择部分专项资金试编绩效目标，并在财政部门明确了评价结果运用的职责分工和工作流程。

起步之时步履“蹒跚”

但调研也显示，本市的预算绩效管理工作只是刚刚起步，还存在不少的问题和不足。例如，绩效理念尚未全面树立。绩效理念尚没有贯穿于财政管理全过程。编制部门预算时，绩效目标没有设立或设立不明确，资金分配和使用责任落实不到位；预算执行中，缺乏对项目完成进度的绩效监控；绩效管理局限于财政支出绩效评价，没有全过程、全方位展开。又如，绩效评价范围有待扩大。2011年，本市试行财政支出绩效评价项目35个，资金量近100亿元，项目量偏少且范围偏窄，与本市市级近1300亿元的财政支出相比仍然偏小，与财政部要求建立覆盖所有财政性资金的绩效预算管理体系还有不小差距。再如，评价结果应用机制尚处起步阶段。目前，大部分政府部门开展的评价主要侧重考察单一项目执行管理的规范性，绩效评价更像是项目总结验收，难以有效促进部门整体管理水平提升。绩效评价结果与调整和优化支出结构、合理配置资源、提高资金使用效益等目标尚没有充分结合起来。

打造“廉价”政府需“三移”

针对这些问题，常委会预算工委在调研后认为，进一步推进本市的预算绩效管理工作，需要做到“三移”。

关口要“前移”，即预算绩效管理工作的关口要“前移”。目前，本市预算绩效管理的重心还主要侧重于财政支出绩效评价，把重点放在财政支出后的评价。然而，事先目标不明确，往往导致事后评价缺乏说服力和约束力。因此，应当把工作的关口前移，从现在的“执行后”前移到“预算目标编制时”，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用”的预算绩效管理模式，将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、执行、监督一起成为预算管理的有机组成部分。

范围要“平移”，即纳入预算绩效管理的范围要“平移”。2011年，本市试行财政支出绩效评价项目35个，资金量近100亿元，无论是评价项目的数量还是评价项目的资金量仍然偏小偏少。因此，应该把管理的范围平移。首先，要扩大财政项目支出的覆盖面，逐步实现项目支出绩效评价全覆盖；随后，要将评价扩大到基本支出，通过对部门专项支出和基本支出的综合考量，更全面地评价部门财政支出绩效状况；将来可能还要和部门资产管理等工作相衔接，从而，逐步实现财政部要求的建立覆盖所有财政性资金的绩效预算管理体系。

重心要“下移”，即绩效评价主体的重心要“下移”。绩效评价是一项行业性、专业性要求非常高的工作。目前，本市35个试点项目都是由市财政局为主开展财政支出绩效评价工作。如果要实现所有财政性资金全覆盖，就要发挥预算主管部门，甚至是各预算单位的作用。一方面，各预算单位是行业或业务的主管部门，更熟悉行业或专业情况；另一方面，将工作量分散出去，化整为零，也具有可操作性。因此，应该将评价主体的重心下移，由“市财政局为主”开展评价，逐步转变成“由各预算主管部门、各预算单位为主”开展评价。财政部门要更多地承担起指导和监管的责任，从而确保本市绩效预算管理工作有序推进。