李鸣　姚祖才　吴周民　杨彬

摘 要:以《地方(江西)高校信访工作研究》①调研材料为基础,分析地方高校信访形成机制、现状、特点及面临的困境,提出新时期做好地方高校信访工作的意见和建议。

关键词:地方高校 信访工作 研究 意见和建议

中图分类号:G71 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)10(c)-0185-02

地方高校是我国强化社会管理、维护社会稳定的重要领域,其信访工作的开展情况直接关系到高校能否贯彻落实好党的教育方针,办好人民满意的教育。本文拟以《地方(江西)高校信访工作研究》调研材料为基础,分析地方高校信访形成机制、现状、特点及面临的困境,提出新时期做好地方高校信访工作的意见和建议,促进区域高等教育和经济社会的科学和谐稳定发展。

1 问题提出

从全国范围来看,95%的高校隶属于地方管理。地方高校紧紧依靠当地政策与公共资源办学,为地方经济社会发展输送人才、智力等资源,这一互动环节是否畅通,信访现状是一个重要的观察点。相对信访在广泛意义的研究而言,对高校信访的研究却很少,中国期刊网以“高校信访”、“大学信访“为主题词、关键词、摘要的搜索结果共约128篇论文,最早的论文发表于1992年。也就是说,在1992—2012的20年间,全国平均每年仅有6.4篇高校信访工作方面的论文发表。那么地方高校没有信访事项的存在吗？答案是否定的。诚然,也不排除一些高校没有把信访当作一项工作来认真抓,缺乏对信访的深度思索和理论研究。因此,在当前大力推进和完善社会管理的大局面下,加强地方高校信访工作研究,促进信访工作方式方法的完善与创新,对推进地方高校的民主管理和科学决策,促进区域高等教育和经济社会科学和谐稳定发展具有重要意义。

2 研究方法

2.1 拟制访谈表并组织调研

在收集国内外信访或民意表达特别是我国地方高校的信访实践、研究现状等方面资料并进行整体分析和研究的基础上,拟制分别针对地方高校、地方政府教育行政部门及有关厅局、高校内部管理机构、信访人等四类“地方高校信访工作状况调查表”,并组织调研。对地方高校的调研主要以江西省29所高校为样本(公办高校28所,民办高校1所),其中本科院校16所,占55.2%;高职、高专院校13所,占44.8%。

2.2 资料整理与分析

选定一所有代表性、具有较大信访量、信访工作成效明显的重点高校②,对其信访案例及资料进行整理,量化形成数据库。同时对省内其他高校所能掌握的信访案例及资料进行收集和整理,量化形成数据库。对数据资料进行分析,并就信访事项的形成机制,信访工作的经验和教训,反映的共性问题,有待改进的措施和创新思路等方面进行深入分析与研究。

3 调研结果及分析

3.1 地方高校对信访工作的重视程度不够

调查显示:仅有20.7%的地方高校设立了专职信访工作机构。仅有24.1%的高校配有信访工作人员,且大部分为兼职人员。从某重点高校的数据统计来看,除党委办公室外,校内各有关单位(部门)均未配备专兼职信访工作人员,仅有少数单位(部门)制定有信访工作制度,100%的人员未参加过信访工作业务培训。同时,在对地方高校进行“学校最主要的信访工作方式和途径”一项调查中(多项选择),“来信”方式占96.6%,“来访”方式占93.1%,说明“来信”和“来访”这两种传统的交流途径依然是当前大多数地方高校开展信访工作的主要方式,信访工作的方式方法创新不够。

地方高校对信访工作的重视程度不够,创新不够,使其信访工作机构陷入责重权轻的尴尬境地。当前,地方高校在维护稳定方面承担着巨大的刚性责任压力,虽然一贯的重视信访工作,但很多高校并没有设立相应的信访工作机构,或设立了但协调能力差,缺乏工作独立性、权威性和解决信访问题的有效资源及实际权力,信访事项的解决与否往往依赖于校领导的重视程度,而不是信访机制。

3.2 信访内容趋于复杂化

调查显示,与传统的信访问题相比较,目前地方高校的信访事项内容日趋广泛,一是大多数地方高校都建设了新校区,征收了大量农业用地,失地农民以从事高校后勤服务为生,往往在高校形成农民势力,衍生大量高校与农民用工、周边商业经营方面的信访事项;二是近年来因高校合并、划转、兼并等带来的工作安置、工资、职称、住房、事故纠纷等历史遗留问题也往往演化为信访事项,且由于时间长、跨度大、人员变动频繁,处理起来十分棘手;三是高校企业改制过程中产业群体的出路问题,附属医院的医疗纠纷等等都衍生出大量的信访事项;四是一些师生动用各种社会关系或新闻媒体、网络反映问题、发表看法、检举揭发等,使信访背景变得更为复杂,造成的影响不仅限于学校内部,还扩展到整个社会。

当前,影响社会稳定的新情况、新问题、新挑战不断涌现,地方高校信访热点集中、内容日趨复杂、信访时间择机化、影响日趋深广的特征与趋势更为明显,信访维稳工作仍然面临很大压力,迫切需要通过信访工作创新来解决和回应。

3.3 信访量有逐年增多的趋势

据某重点高校近三年处理的信访事项统计结果:2009年共处理信访事项73件,其中上级交办49件,来访52人次,1人次赴北京上访;2010年共处理信访事项124件,其中上级交办46件,来访164人次;2011年共处理信访事项125件,其中上级交办31件,来访123人次。统计显示,该校受理师生或群众来信来访的数量逐年增加,分析其原因有以下方面:一是受信访内容日趋复杂化影响,信访量客观上有增加;二是师生学法知法、运用法律手段维护自身权益的意识不断增强,愿意通过正常信访途径来反映诉求,也会增加信访量;三是在地方政府主导下,高校因维护稳定需要对一些信访积案会采取一次性帮扶性解决措施,这些成功的信访信息会刺激群众和师生的信访积极性,从而导致信访量增加。

地方高校信访量的逐年增多,使其难以实现上级主管部门降低信访量的责任目标,与刚性考核评价机制相背离;而如果弱化信访工作则带来的可能是更多的越级访、集体访和突发性上访,也与刚性考核评价机制相背离,地方高校信访工作由此面临“强化”与“弱化”的两难选择。

3.4 信访责任的强化与工作地位的弱势

当前,国家对信访工作的刚性责任机制有利于地方高校重视信访工作,化解矛盾,维护稳定。但高校只是一个学术组织,很多信访事项涉及到地方政府的政策和规定,靠高校自身难以彻底解决。调查显示,30%的信访人不相信地方高校能解决其信访问题;15%的信访人认为其信访本身就是高校对其问题不予解决或敷衍塞责而造成的,可见地方高校在处理信访事项时面临来自信访人的信任压力,信访人认为“找你们没有用”,不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决,于是赴省、进京上访才屡见不鲜。因此,地方高校承担着非常重的维稳责任和压力,却往往因缺乏行政、法律手段和政策支持而使信访问题得不到妥善解决,有时信访工作人员除了热情接待和反复劝说解释外,几乎不能给来访师生提供任何好的解决办法,尤其是一些暴力信访事项,地方高校更是无法应对,只能求助于地方政府及公安部门的帮助,地方高校由此陷入信访责任强化与工作地位弱势的尴尬境地。

3.5 信访事项的产生、解决与信访人心理特征正相关

调查及整理分析信访资料显示,地方高校信访的产生与信访人的不健康心理正相关。当前,传统道德和价值观念有弱化的趋势,利益追求成为全社会普遍的价值取向,贫富差距进一步拉大,不平衡心理和反社会情绪普遍存在,下层民众承受着更大的生存压力,心理问题或心理障碍易发、多发。由于具有不良心理特征或习惯的人群经常会出现感知觉、认知、情绪情感、自知力等方面的问题或缺陷,生活中常会出现感觉过敏,对侮辱和伤害耿耿于怀,思想行为固执死板,不能正确、客观地分析形势,有问题易从个人感情出发,主观片面性很强等情况,这些人一旦走上信访之路,势必造成更多的缠访、疑难信访和信访积案。根据调查,偏执型人格是造成很多信访人缠访的重要因素。

4 结论

4.1 充分認识信访对地方高校科学发展的促进作用,增强做好信访工作的主动性和创造性

信访是地方高校强化对自身办学行为的反思,推进学校科学发展的一面镜子,是高校师生员工对学校工作提出意见和建议,反映问题、维护权益的重要方式。学校可通过信访及时发现行政管理与学术权力在运行过程中的失当、失控问题,纠正不当决策,惩治违纪行为,保护信访人合法权益。完善科学的信访工作体系能够广泛汇集信息,使学校及时了解和化解工作中存在的问题和矛盾,促进高校决策的科学性、准确性,提高管理工作水平。地方高校要充分认识信访对学校科学发展所具有的促进作用,增强做好信访工作的主动性和创造性,加强组织领导,健全体制机制,创新方式方法,化解内部矛盾,改进各项工作,努力把消极因素变为积极因素,促进学校又好又快发展。

4.2 提高地方高校信访工作的权威性和独立性

一是要成立相应的信访工作机构。地方高校应建立以校党政一把手总负责,党办、校办主任具体负责,办公室专人承办,各部门协调联动的信访工作体系,并借助纪检的监督优势,强化信访工作的执行力建设,形成权威的信访机构。应选派具有较强管理、协调能力的工作人员从事信访工作,设立专项经费,改善接访条件,为有序、高效的开展信访工作提供组织、机构、队伍和经费保障。

二是要健全信访工作体制机制。应健全信访工作制度体系,以规范高校处理信访事件的程序和信访人的信访行为,保护信访人合法权益,维护信访秩序,增强信访工作透明度,从而以制度化建立工作的程序化,以工作程序化形成并建立信访工作的威信和地位。要通过机构设置和制度制定与执行给信访机构及其工作人员赋予相对独立和合理的权力,比如调查权、督办权。要加强对信访工作的统一领导,建立信访工作联席会议制度,研究解决重大、复杂、疑难信访问题,形成多部门联动配合机制和学校信访工作大格局。要完善校领导接待日制度,强化校领导包案处理信访事项的长效机制,进一步提高信访积案化解率。

三是要促进信访工作的法制化。一方面要推进依法治校,切实维护和保障广大师生员工的合法权益;另一方面要加强宣传,引导广大师生学法、懂法、信法、用法、守法,依据政策和法规行使自己的权利。对无理取闹、缠访或破坏信访秩序的,要坚持原则,依法处理。要建立法律顾问制度,为信访日常工作提供强有力的法律支持,实现信访问题的解决由过去单纯依靠行政手段向注重法律手段的转变。

4.3 推进信访工作的信息化

当前,地方高校信访工作的办公自动化仅仅停留在信访来源渠道的网络化,信访事项处理的网络化、自动化程度不够高,应在网上信箱、网上校务公开的基础上,建立起适应各高校自身特点的信访工作全过程的办公自动化流程,实现信访事项登记、签批、流转、回复、存档全过程的网络办公,进一步规范信访事项的办理方式,提高工作效率和信访事项的办理质量。

4.4 加强信访工作队伍建设

要选择政策理论水平高、有很强责任心和原则性、熟悉了解学校规章制度、具有一定法律知识的管理干部充实到信访工作岗位。要通过定期培训或对外业务交流等形式,完善信访工作人员的知识结构,增强其分析问题、解决问题、语言表达、人际交往以及驾驭复杂局面的能力,提高其思想道德素质和理论水平。特别要加强信访工作人员的心理学知识培训,增强其掌握信访人性格和心理特征的能力,有针对性的采取相应工作方式和手段来处理信访事项,达到最好的工作效果。

当前,地方高校尤其要推进和完善现代大学制度建设,建立健全以大学章程为核心的办学制度体系、科学的管理运行和民主治校机制。完善党政议事规则和决策程序,强化重大决策的信访风险评估,保证议事的民主性和决策的科学性。推进以教职工代表大会、学生代表大会为基本形式的校内民主政治建设,健全校务公开的工作体制和运行机制,营造公开透明的民主办学氛围。各级管理干部尤其要站在以人为本、践行科学发展观、创建和谐校园的高度,站在凝聚人心、化解矛盾,立党为公、执政为民、服务师生的高度,加大民生工程推进力度,保障师生和群众利益,让教师心无旁骛地从事教书育人和科学研究工作,让学生安心于学习生活、成长成才,从源头上减少信访事件的发生。地方政府应进一步扩大所属高校的办学自主权,避免过多的行政干预制约高校的办学行为,确保地方高校在政策、制度层面解决自身信访问题的独立性与权威性,加大对教育信访工作的支持力度,推动区域高等教育事业的健康发展。

参考文献

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注释

① 《地方(江西)高校信访工作研究》,江西省教育科学“十二五”规划重点课题,课题编号:10ZD037,课题主持单位:南昌大学党委办公室,课题负责人:李鸣。

② 南昌大学,下同。