孔令学 袁雪莉 姜全

摘要：目前我国的铁路旅客意外伤害强制保险作为一种强制保险，不仅法律依据不足，而且存在着明显的不合理性。应将铁路旅客意外伤害险改为旅客自愿投保的商业性保险，或与其他交通意外伤害保险合并为一个统一的交通意外伤害综合性商业保险。同时，应设立铁路运输企业经营责任强制保险，强制铁路运输企业投保，并接受中国保监会的监督管理。

关键词：铁路旅客意外伤害强制保险；法律分析；经济分析

一、“7·23” 甬温线特别重大铁路交通事故赔偿问题案例分析

（一）事故赔偿金额三级跳

2011年7月23日20时34分， 北京至福州的D301次列车与杭州开往福州的D3115次列车追尾。 事故造成40人死亡，200多人受伤 [1] ，震惊全国。

事故发生后，有关各方在积极救援和救治的同时，开始进行事故赔偿工作。媒体披露的死亡赔偿金额最初定为17.2万元， 透露的计算依据是2007年国务院令第501号《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定，旅客人身伤亡赔偿限额15万元，行李损失赔偿限额2000元，再加上铁路旅客意外伤害强制保险的2万元法定赔偿，如果旅客死亡并未购买商业保险， 则事故中死亡的旅客可获得17.2万元赔偿款。 这不足20万元的死亡赔偿标准明显偏低，特别是《铁路旅客意外伤害强制保险条例》规定的2万元赔偿金额更是引起公众的强烈不满，事故赔偿标准如何确定已成为一个热点问题。

7月26日，“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故善后工作组有关负责人表示， 此次事故每位死亡旅客的赔偿金将依据国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》和《铁路旅客意外伤害强制保险条例》的规定，由事故赔偿金、一次性专项帮扶款以及爱心捐助款构成，总计人民币50万元。计算标准是“旅客人身伤亡赔偿限额15万元”，加“强制保险2万元”，再加上“20万元的保险理赔”，然后在这37万元的基础赔偿上，再加上遇难者家属交通费、安葬费、家属赡养费等，共计不超过45万元。若迅速达成赔偿协议，可另获5万元奖励。

国家领导人视察事故处理工作后，7月30日， 事故善后总指挥部认真听取了遇难人员家属等意见，充分进行了法律论证后，最终确定了91.5万的赔付标准。事故善后总指挥部根据《最高人民法院关于审理铁路运输人身赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的规定，研究决定以《中华人民共和国侵权责任法》为确定“7·23”事故损害赔偿标准的主要依据，赔偿标准正式确定为91.5万。91.5万元赔偿救助金主要包括死亡赔偿金、丧葬费及精神抚慰费和一次性救助金（含被抚养人生活费）。

（二）鲜为人知的铁路旅客意外伤害强制保险

“7·23”事故后，一个鲜为人知的险种——铁路旅客意外伤害强制保险成为大家热议的话题。铁路旅客意外伤害强制险的依据是1951年政务院财政经济委员会颁行的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。在1951年的最初规定中，铁路旅客保险费包含于票价内，一律按基本票价的2％收取，赔偿责任限额为1500元人民币， 并且明确了中国人民保险公司作为铁路旅客意外伤害强制保险的承保人。后来，人保公司退出了该险种运作， 铁道部直接接手了这项保险业务，并于1992年修改了《铁路旅客意外伤害强制保险条例》（以下简称《条例》），将铁路事故的理赔责任金额确定为2万元，保费收取标准则沿用了一直以来的基本票价2％的规定，至今未变。

在这次确定“7·23”事故赔偿标准时， 虽然第二次、第三次确定的赔偿金额都有了较大提高，但增加的部分主要是一次性救助金，赔偿标准也变成了赔偿救助标准，而其中的强制保险赔偿仍为2万元。

二、 对现行铁路旅客意外伤害强制保险的法律分析

（一）铁路旅客意外伤害强制保险的法律依据不足

铁路部门实施旅客意外伤害强制保险的依据是1951年政务院财政经济委员会制定的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，1959年财政部、铁道部《关于铁路旅客意外伤害强制保险自1959年起由铁路接办的联合通知》和1992年由铁道部修订的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，这些条例是社会主义改造时期和计划经济条件下强化行政管理模式的产物，也是社会主义法律体系尚不完善时期的产物。随着我国社会主义市场经济体系和社会主义法律体系的逐步建立健全，《铁路旅客意外伤害强制保险条例》既超越了铁道部的立法权限，也不符合市场经济的风险自担原则。

其一，根据《立法》的相关规定，铁道部只有行政规章制定权，《条例》作为行政法规的主要范式，铁道部无权自行修订和发布，其自主修订的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》继续实施已有违法越权之嫌。

其二，铁道部是国务院组成部分，是行政机关，铁路运输企业是政企合一的企业，无论是以行政机关的身份还是企业法人的身份，都无权办理保险业务，由铁道部规定的铁路旅客意外伤害强制保险制度既不符合《保险法》的规定，也没有其他法律和行政法规的例外规定，可以说是于法无据。笔者检索铁道部官网，发现作为正在执行的规定，在网站的“规章制度”和“规范性文件”栏目中并未列示《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，这也从侧面验证了上述观点。

（二）现行铁路旅客意外伤害强制保险违反了强制保险的立法目的

与普通商业保险遵从的自愿原则不同， 法律规定强制保险的目的不外有三： 一是为了保护人身安全；二是为了保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益；三是为了保护社会公平和效率。这也是我国《道路交通安全法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》的立法目的。

基于这一目的， 各国强制保险大都规定责任人是投保主体，对道路交通事故而言，机动车驾驶人是责任人， 为增强强制性和提高全覆盖率，《道路交通安全法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》规定机动车交通事故责任强制保险由车辆所有人投保，并作为机动车上路的前置条件。而我国《铁路旅客意外伤害强制保险条例》、《轮船旅客意外伤害强制保险条例》和《飞机旅客意外伤害强制保险条例》由旅客投保， 中国人民保险公司承保的特殊规定， 应该是考虑到我国开国之初的特殊国情和计划经济体制的管理模式使然。这从国家于1987年和1989年分别废止了《轮船旅客意外伤害强制保险条例》和《飞机旅客意外伤害强制保险条例》，改为自愿投保的商业保险也可以侧证。 而铁路旅客意外伤害强制保险作为例外，一直延续了强制旅客投保，铁路部门收取保费的惯例， 其实际作用已不再是保护铁路旅客人身和财产安全， 而是成了维护铁路部门垄断利益的工具。

（三）铁路旅客意外伤害强制保险侵犯了旅客的知情权

1951年的《条例》最初规定“铁路旅客保险费包含于票价内，一律按基本票价2％收取，且不另对旅客签发保险凭证”，而且这一规定沿用至今。所以长期以来， 铁路部门对于收取的旅客意外伤害强制保险几乎未作任何形式的明示。 铁路部门作为保险经营者事前没有履行告知义务，从消费者的角度看， 旅客只能被动地接受投保， 其知情权受到了极大的侵害。如非通过其他渠道，铁路旅客很难知道自己的车票中含有保险费。据《南方周末》报道，在北京西客站的随机调查结果显示，100名乘客里只有7个人知道火车票中含有保险。

但是，铁路旅客意外伤害保险是旅客与企业形成的合同关系， 这种法律关系的建立说明两者间产生了新的服务产品，依据《消费者权益保护法》理应告知旅客。而且合同的订立应该以双方地位平等为基础，而平等的重要方面是做出决定的双方对合同的信息有全面的了解。这种新的服务产品信息足以影响消费者是否做出购买决定，所以铁路企业不应以法律法规的公布取代其应尽的告知义务。国家以法律形式公布信息，就此推定民众知晓该保险，有损旅客知情权。

（四）铁路旅客意外伤害强制保险侵犯了旅客的选择权

铁路旅客意外伤害强制保险是依照《条例》，强制旅客在乘车购票时购买，这损害了消费者的自主选择权。消费者的自主选择权是产生于消费者购买商品或接受服务的过程中的， 它依据于民法中的自愿原则和经济法中的公平交易原则， 体现了消费者在购买商品和接受服务中的两个特性。一个是选择的自愿性，一个是选择的自由性。也就是说，消费者在不受任何外力左右、制约的情况下自愿地去选择，并自由地支配自己的消费行为，真正实现自己的需求。保险合同是射幸合同，保险事故是否发生是不确定的，所以旅客应有根据自己的旅程远近及其他因素考虑是否投保的自主选择权。

三、 对现行铁路旅客意外伤害强制保险的经济分析

经济利益决定了减权让利的行业市场化改革几乎不可能依靠垄断行业自主进行，已进行的外贸、公路、航运、金融、电信和电力等行业的市场化改革无一不是决策层主导推进的。铁路作为政企合一的垄断行业，必然会利用公权力来维护其行业利益，通过铁路旅客意外伤害强制保险，不但可以规避本应由铁路部门买单的承受人责任保险，还可以强制收取巨额保费，又能限定和减少其赔偿责任，可谓一举多得。

（一）规避和减轻铁路部门的承运人保险责任

与航空、公路相比，铁路运营风险较小，市场化改革后航空和公路运输企业经营风险都是承运人自行承担或通过投保经营责任险分担， 旅客意外伤害保险则由旅客自愿投保。铁路部门则借助其行政权力，利用其垄断地位，继续执行建国初期制定的《条例》，将本应由其买单的经营责任保险转嫁给铁路旅客， 自己却从理论上的投保人变成了实际上的承保人。《条例》 从制度上规避了铁路部门作为承运人的经营风险保险责任， 又通过保险赔偿范围和标准的规定减轻了铁路部门作为保险承保人的保险责任，两者叠加的结果是，铁路旅客意外伤害强制保险成了铁路部门的一项稳定收入来源。

（二）巨额保费如何使用失去监督

铁路旅客意外伤害强制保险直接挂钩火车票价， 可以通过铁道部年度客运总收入大致推算出年度保险收入。根据公布的铁道部历年财务报表计算，2006～2010年5年间铁道部的客运总收入为4917.27亿元，按强制保险2%的比率来算，铁道部在这5年的强制保险费收入总计约98.35亿元。 而1951年以来收取的保费总额更是个外人很难计算的数字。

根据1959年财政部和铁道部的财保发（59）第3号、铁道部铁运客余（59）字347号联合通知的规定， 保险费的收入已包括在票价内视作运输收入不再单独提出。 而且2000年至2011年国家审计署相关审计文件也未见铁道部相关保险费去向的内容。这种“自收自保”的铁路旅客意外伤害强制保险成为铁道部的运输收入， 作为保险监管机关的中国保监会也无法进行监管，如何使用、如何赔付都是铁路部门说了算。

（三）保费和赔付标准违背保险精算原理和社会实际

铁路旅客意外伤害强制险的保险费是由《条例》（1992修改）第六条规定，所有铁路旅客，不论坐席等次、全票、半票、免票，有保额2万元的保险，保险费包含在火车票价内，金额为基本票价的2%。根据保险精算的定价原理，保险费率应该以某险种的发生概率为分析基础，并加上相关的管理费用等。而对于乘坐同一趟列车的乘客来说，其风险相同、险种相同，但因票价不同而缴纳的保费却不相同，这一规定既违背公平原理，又违背保险精算的定价原理。

铁路旅客意外伤害强制险的保险金额见诸《条例》（1992修改）第五条规定，即不论座席等次、全票、半票、免票，一律规定为每人人民币两万元。 全国职工平均工资1992年是2711元，2009年是32244元 ① ，增长近12倍，而铁路旅客意外伤害强制险的保险金额却19年未变，其不合理性可见一斑。另外，《条例》 规定的赔付项目包括受到伤害的医疗费、死亡保险金等，2万元的保险金额系“法定给付之最高责任”，这与实际医疗费用相比可以说是杯水车薪，明显已不合理。

与飞机旅客意外伤害险相比，铁路旅客意外伤害强制保险的不合时宜性更加明显。尽管1951年公布的《飞机旅客意外伤害强制保险条例》与《条例》有相似规定，但是几经发展，1989年国务院颁布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》规定：旅客可以自行决定向保险公司投保航空运输人身意外伤害险。 即取消了飞机旅客意外伤害强制保险的规定。而商业保险公司的航空运输旅客人身意外伤害险多是采用保费定额， 最高保额施行限额的办法。2007年12月1日前各保险公司的航意险多是依照保监会指导性航意险条款， 保险合同均为20元保费40万保额。而如今指导性条款取消后，航意险的开发权和定价权交给了保险公司，保费与保额灵活确定的航意险更是多种多样。

（四）违反等价有偿和公平原则

关于保额，《条例》（1992修改）第五条规定铁路旅客意外伤害强制保险不管保费是多少， 最高保额只能是2万元，但是保费是根据票价来定的，这样就造成保费金额与赔付金额的不相称。而且自1992年以来，火车票已多次提价，但是赔付金额却一直没变。根据保险原理，保费标准与赔付标准应该满足精算的合理要求，而铁路旅客意外险则完全不符合保险精算的基本要求，违反了公平和“等价有偿”的原则。而且铁路旅客意外伤害保险保额远低于航空运输意外伤害险和公路乘客人身意外伤害险。以目前市场上主流的航空运输意外伤害险产品为例，某大型保险公司推出的航空运输意外伤害险产品保费20元， 能获得意外伤害身故或残疾保险责任保额60万元以及意外伤害医疗保险责任6万元。即20元最高可获得66万的保额赔付。 而2元的公路乘客人身意外伤害险可获得的保额为身故或全残的保额2万元加意外医疗保额1万元。再看铁路旅客意外伤害保险的情况，以发生本次事故的D301为例，北京南至福州的二等座票价为690元/张，所含保费金额为13.8元/张，但是保额只有2万元。不仅远低于航空运输意外伤害险的保额，还低于汽车乘客人身意外伤害险。

铁路旅客意外伤害险赔偿限额从1992年调整为2万元以来已经19年未变， 如此低的限额根本不能保证铁路旅客受损时获得合理的赔偿。 本应对发生意外伤害的旅客起到重要补充作用的意外伤害险更多的成为了一种仅具有象征意义的赔偿方式。2万元的保险金在“7·23”事故最终赔偿金额的91.5万中仅是一个很小的比例，如果不是最终事故赔偿依据的合理改变， 事故伤亡旅客所获的各种补偿总额将显得差强人意。

四、结语

目前，我国的铁路旅客意外伤害强制保险作为一种强制保险，不仅法律依据不足，而且其运作主体和运作方式都已与社会经济实际相差甚远， 存在着明显的不合理性。 其存在得益于铁路部门作为政企合一行业行政权力的公共垄断性企业的行政权力保护，是对市场经济公平自愿和平等有偿原则的违反，也是对旅客权利的漠视和侵犯。

我们认为，国家和铁道部应当以“7·23”事故为契机， 根本改变铁路旅客意外伤害强制保险的制度安排， 将铁路旅客意外伤害险改为旅客自愿投保的商业性保险，或与其他交通意外伤害保险合并为一个统一的交通意外伤害综合性商业保险。同时，建议设立铁路运输企业经营责任强制保险，强制铁路运输企业投保，并接受中国保监会的监督管理。

参考文献：

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［2］梁鹏，王兆同. 三问铁路旅客意外伤害强制保险合法性［J］. 中国保险，2007（9）.

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（责任编辑：卢艳茹；校对：李丹）