闵行区人大常委会研究室

一、人大代表联络员制度的背景

（一）代表不脱离本职：代表联络员制度的立论基础

人民代表大会制度是建立在对西方议会民主的反思基础之上的，同时也结合了对中国具体国情的考量。西方议员式的定期选举和专职任职使代议沦为一种与普通社会工作类似的职业。议员为了再度当选，不得不从人民的代议人，变成为其职业提供强有力帮助的利益集团的代议人。也由于本身的专职化，议员在一定程度上会与民众的社会生活产生隔离，并容易轻信利益集团的游说。

我国人大代表中的绝大多数为兼职。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称（《代表法》）第五条的规定：“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作”。正因为代表来自于人民，不脱离本职工作，并亲身体验着人民的生活，所以，就会对反映民意有着天然的偏好，也不大会被利益集团捕获并加以控制。另外，常委会制度使得一部分人大代表得以专门任职，加强了立法与议事的专业性。

（二）盘活现有代表制度：代表联络员制度的设计目标

诚如马克斯·韦伯指出：“理想型机构”需要“全时就业”，这既有利于对本职工作全神贯注，也有利于上级对属下的监督，还有利于培养对自己专业、对所属机构的忠诚感。从实际情况看，大多数“身兼数职”的代表难以在“代表职责”和“社会职责”间两全。在庞大的代表体量和短暂的人代会会期的现实下，代表在闭会期间，不得不把主要精力用于本职工作。这样一来，就不会有足够的时间来了解形势、法律和政策，难以“局外人”的眼光来监督政府的精细化操作。也因如此，代表基于对本职工作和代表职务的权衡，往往会产生两种消极的导向：一是对其中之一敷衍塞责，马虎了事；二是难以应付而顾此失彼，两边都干不成事。

在不突破“兼职”制度底线的前提下，要达到《代表法》关于“扩大代表对本级人民代表大会常务委员会活动的参与”的既定目标，就必须有一部分具有专业知识、富于实践经验、怀有履职热情的代表，作为常委会与代表联系的“嫁接点”，将“中枢”——常委会至“脉络”——全体代表连接起来，形成“常委会—代表联络员—代表”之间“相互应答、彼此激励”的逐层发散的反应体系，来充分调动闭会期间代表的履职积极性。

二、人大代表联络员制度的解构

（一）《代表联络员工作办法》的制定过程

2010年初，闵行区四届人大常委会提出，人大工作要进一步创新方式，探索发挥代表作用的有效途径。根据《代表法》的相关规定精神，结合闵行人大工作实际，决定建立代表联络员制度。同年3月，闵行区四届人大常委会审议通过了《闵行区人民代表大会常务委员会关于建立代表联络员制度的试行办法》(以下简称《试行办法》）,同年4月，为进一步细化代表联络员操作细节，制订了《〈闵行区人民代表大会常务委员会关于建立代表联络员制度的试行办法〉实施意见》（以下简称《实施意见》）。2012年2月，根据制度近两年的运行效果和现实需要，又对《试行办法》和《实施意见》作进一步的整合和修改完善，由五届人大常委会审议形成了《闵行区人民代表大会常务委员会代表联络员工作办法》（以下简称《工作办法》）。

（二）《代表联络员工作办法》的文本分析

代表联络员的文本设计以规范性为基点，兼具操作性、保障性、约束性的特点。

1、以规范建制为基点，对接《代表法》

第一，代表联络员在代表中遴选。代表联络员制度始终以代表法为依据，认为代表联络员首先是“区人大代表”，而其不同于其他代表之处在于：“在人民代表大会闭会期间，协助区人大常委会开展相关工作”，这就明确了代表联络员必须在区人大代表闭合的体系内遴选。

第二，代表联络员不脱离本职工作。代表联络员不是常委会任命的专职代表，只是借助于联络员的履职热情和责任感，鼓励他们在闭会期间做好人大工作，增强人大工作的力量，进一步推动区人大常委会和各代表组各项工作的开展。

2、以适于操作为目标，优化程序配置

第一，代表联络员的选聘程序。代表联络员的选聘并非主观为之，必须根据常委会的工作需要，经主任会议讨论决定。在两年来的运行过程中总结出了四条选聘标准：一是现任区人大代表；二是政治素质可靠；三是具有较强的履职意识和能力；四是从事代表联络员工作有时间和精力保证。

第二，代表联络员的工作职责。《工作办法》规定代表联络员五个方面的工作职责：一是列席区人大常委会会议，参加区人大常委会组织的视察、调研等活动，以及其他有关部门邀请参加的活动；二是与一定范围的区人大代表保持经常联系，听取和反映他们的意见和建议，协助他们开展工作；三是广泛联系选民和人民群众，听取和反映他们的意见和建议，做好常委会与区人大代表的沟通联络工作；四是参与代表议案和书面意见的督办工作；五是区人大常委会安排的其他工作。

3、以工作保障为基础，搭建履职平台

为了激励和保障代表联络员有效开展工作，《工作办法》规定常委会为代表联络员履行职责提供一定的工作津贴。各工作机构应当为代表联络员履行职责创造条件。代表联络员所在代表组应当为代表联络员履行职责提供适当的办公场所和工作保障。

4、以约束机制为依托，保证制度效果

第一，代表联络员工作向常委会负责。代表联络员既然由常委会选聘，其工作就应当向常委会负责。因此，代表联络员需要定期向常委会及其有关机构汇报工作。

第二，代表联络员的工作纪律。代表联络员执行职务并非不受限制，而是要更好地在宪法、法律和法规划定的红线内模范履职。《工作办法》就代表联络员履行职责提出了4个方面的纪律要求：一是代表联络员在执行联络员职务的活动中，不得进行个人职业活动和为本人或亲属牟取不正当利益；二是不得接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助；三是不得对外泄露涉及国家秘密的事项；四是不得干预具体司法案件的审理和执行。

第三，代表联络员的退出机制。代表联络员选聘并非“只进不出”，《工作办法》对代表联络员的退出机制也进行了明确规定。一是在其不适宜履职的情况下规定了主动辞职程序：代表联络员可以提出辞职，代表联络员要求辞职的，应当提前一个月向主任会议提出书面申请；二是在其不胜任履职的情况下规定了被动解聘程序：人事代表工委可以提请主任会议讨论决定，解除对代表联络员的聘请。

三、人大代表联络员制度的评估

（一）“开口小”，“辐射广”

代表联络员制度作为一种体系内的新鲜尝试，没有既存的经验可以借鉴。“摸着石头过河”的探路前行，注重的是对制度样本的深入观察和评估，从而完成由经验至理性的制度升华。代表联络员制度从一开始就开口极小，在全区255名区人大代表中只选聘5人作为代表联络员。这5位代表联络员的选聘经历了反复酝酿、审慎考量的过程。他们来自基层，履职热忱高效，在联系代表工作中发挥了重要作用。以2010年为例，5名代表联络员的联系面基本覆盖全体代表，达到249人，平均每名代表联络员联系近50人，共104人次。参加视察、调研、协助督办书面意见等活动416次，代表联络员人均每周参加2次履职活动。

（二）“对口联络”，“化零为整”

代表联络员制度的总体设计并未忽略联络员个体能动性的发挥。代表联络员制度贯彻对口联系原则，以代表联络员自身所属代表组为基础，每名代表联络员分别负责联系2-3个代表组。这一方面有利于划清联络员之间的职责边界，避免重复履职的内耗。另一方面也有利于常委会借力于各代表组，由各代表组为代表联络员提供场所、办公等必要条件，从而形成由代表联络员为中介，以代表组为支撑，常委会与代表之间的信息传导和反馈。代表联络员制度实施后，2010年闵行区参加履职活动10次以上的代表，比2009年增加了25.3%，达104人。

四、余论：在宽容和共识中推动代表联络员制度完善

任何新生的事物都难免含瑕隐疵，但若是瑕不掩瑜，则须悉心“养护”。代表联络员制度并非凭空而来，是对制度供给需求的理性回应。这个制度能不能固定下来，立稳根基，关键在于理性的宽容和认知的共识。宽容施予制度成长的场域，共识给予制度复制的动力。代表联络员制度仍有一些疏漏和留白亟待完善和补充。例如，代表联络员数量不足以覆盖整个代表工作；代表联络员的履职保障仍显薄弱；代表联络员的制度普适性仍有待验证。在下一步的实践中要有三方面努力：第一，在《代表法》允许的范围内进一步做好近期目标与中期目标的规划。第二，理顺人大代表联络员制度的组织体系，形成常委会与代表的叠加“合力”。第三，完善人大代表联络员制度运行的财政保障和服务保障制度，让代表闭会期间履职活动因代表联络员制度的植入而“接地气”、“见真知”。