吴祖强

目前有关专题询问的法律规定相对原则，制度规则缺乏细化，各地人大实践做法不一，其进一步发展亟需制度完善。

一、全国人大和上海市人大专题询问案例比较分析

2010年以来，全国人大常委会进行了中央预算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革、保障性住房建设、实施中长期教育改革和发展规划等专题询问。上海市人大常委会进行了建立世博后城市管理长效机制、城市运行安全和生产安全、食品安全等专题询问。从中可以发现一些普遍做法和亟需完善的地方。

从询问的准备来看，事先梳理问题转交政府做应询准备，事先报名或者协商确定提问人及顺序，是惯常做法，反映出其组织性、计划性。在2010年全国人大首次举行的中央决算专题询问中，提问人事先没有提交问题，各组提问数量多则46个、少则14个。之后全国人大采取事先报名，确定提问人、提问问题和提问顺序的方式。将相近问题集中归类，确定顺序，提高了询问效率，方便了回答，也有助于询问的层层深入。

从审议与询问的顺序来看，全国人大在尝试先审议后询问、审议与询问结合进行等几种模式后，逐步趋向于统一采用先分组审议后集中询问的模式；而上海人大恰恰相反，在第一次专题询问采用先审议后询问模式之后，连续两次使用审议与询问结合的模式，反映出对处理审议与询问之间关系的不同。

从询问的场合也就是分组情况看，全国人大尝试了多种分组方式，第一次分成6个小组，第二次分成2个联组，后几次都是大联组，上海则都是大会。分组过小，虽气氛活跃提问较多，但重复也多，政府部门无法每组都安排高级别官员作答，多人在多组回答同一问题或相近问题，特别是对同一问题回答有差异反而可能引起矛盾，有失权威性。在全国人大以大联组形式或者上海人大以大会形式开展专题询问时，上述问题得到明显解决，但互动减少，气氛不够活跃。不过从询问本身来说，必须保证回答的权威性和统一性。故实践中已经趋向于在大会或大组进行专题询问。

从询问和应答方式看，一问一答、随问随答普遍采用，问题汇总后集中回答的方式被舍弃。分析表明，回答率高低受询问和应答方式影响。在2010年全国人大中央决算专题询问中，第1小组采用了问题全提完后集中回答的方式，提问间隔时间延长，积累问题多，回答时间变短，造成较多遗漏，回答率仅66%，明显低于采用一问一答、随问随答方式的其他各组。对漏答情况分析表明，同一个人一次提出问题两个以上，或者同一问题要求回答部门有两个以上，往往出现漏答。全国人大的漏答大多出现在同一人提多个问题的情况下，上海人大的漏答大多出现在同一人提问要求多个部门回答的情况下。

从询问方法来看，多数人乐于先简单阐述理由或情况后提问，而有不少人也会在询问时夹杂发表审议意见，导致答复部门对问题反而听不清楚，造成漏答。

从规定的提问和回答时间来看，全国人大规定提问3分钟，上海人大规定则是2分钟，回答都是10分钟。实践中，提问和回答超时现象都比较突出。

从提问人员来看，主要是常委会组成人员，全国人大有多名副委员长多次提问。全国人大和上海人大都出现了列席代表提问的情况。如在全国人大2010年中央决算专题询问中就有代表提问，政府部门当场做了答复。此后全国人大的几次专题询问采取委员事先报名办法，故不再有代表提问。在全国人大专题询问中代表的提问得到现场回答，而上海人大则有主持人要求会后对代表提问进行答复。所以只能有常委会组成人员可以提问的说法已被打破。从答复人员来看，官员级别不断提高，反映出政府部门对专题询问的愈加重视。

从问题数量来看，在约2个半小时时间里，如果集中询问，全国人大专题询问每场平均提问26个，在相近的时间里上海人大专题询问提问18个；如果询问与审议结合进行，全国人大平均提问24个，上海则是15个。追问、插问在早期的专题询问中出现，以后没有再现，反映出事先的组织性进一步凸显，现场互动性减弱。

从答复情况看，随着全国人大统一采用审议与询问分开的做法，漏答减少，回答率总体水平上升；上海人大在采用同样做法时，回答率100%，后来改用审议与询问结合方法时，出现漏答，回答率下降。对漏答问题如何处理尚无说法。对答复人表示现场无法回答的问题，全国人大约定会后答复，但会后答复方式尚不明确。对于事先报名询问，因时间关系现场没有提问如何处理？在2010年全国人大医药体制改革专题询问中出现这种情况，主持人要求常委会办公厅将问题收集和记录下来。因此，有必要设定后续处理途径，如转成书面询问，责成有关部门书面回答。没有事先报名临时提问如何处理？2011年全国人大保障性住房专题询问中出现这种情况，在主持人引导下，政府部门做了现场答复。因此，在专题询问采取事先报名提问做法之后，对现场临时提问的，如何处理，要不要回答，还是会后回答，也有必要作出明确。

从宣传报道来看，公开已成趋势。特别是全国人大专题询问渐次扩大开放，通过电视实时报道和网络文字直播，引起了广泛关注，间接推动了监督实效的提升。

从询问的后续处理来看，都是将询问问题与审议时发表的意见一起汇总成审议意见，交政府研究处理，请政府向人大常委会提交研究处理报告。询问的问题以及答复内容与人大通常的审议意见性质上有何不同？如连同审议意见一起交政府处理，政府如何处理自身已经答复的意见？都待研究。

二、值得讨论的几个问题

1、列席的人大代表可不可以询问？不论是全国人大还是上海人大，都有列席代表在专题询问时提出问题并得到回答。有的地方人大在开展专题询问时特地安排了列席代表提问，如2010年8月温州市人大常委会在开展“珊溪水库整治专题询问”时，除了常委会委员提问外还事先确定1位列席代表提问。可见实践中，在常委会会议上列席代表可以提起询问，而且一旦列席代表有询问则需要回答。

对于列席代表在常委会会议上提起询问的合法性，有专家指出，列席代表也是常委会会议的组成部分，因为各级人大常委会议事规则通常都规定本级人大代表可以列席常委会会议，有发言权。有的省市明确规定列席代表可以询问，如黑龙江省人大关于监督法的实施办法就规定列席常委会的上级、下级人大代表都可以询问，绵阳市人大常委会专题询问试行办法规定询问人包括人大代表。因此，列席代表可以询问不仅有实践基础，也是有其合法性。对列席的非常委会组成人员的人大各委员会成员亦然。

2、审议与询问结合还是分开？2010年6月全国人大中央决算专题询问中，虽规定先审议后询问，但有一组在审议时就询问，到了询问阶段反而只有一人询问。各组都出现询问时重复审议时已发表过的意见的现象，导致询问时间拖长。2010年8月全国人大粮食安全专题询问由于询问和审议放在一起，审议发言人数多、时间长，提问人数和提问数量就少。上海人大2010年9月世博长效机制专题询问采取先审议后询问的方式，提问18个，有追问，且全部现场答复，而2011年6月食品安全和城市运行安全两场专题询问采取审议与询问结合进行的方式，提问数下降，没有追问，并出现漏答。

可见，如果审议与询问两个阶段不分，不仅询问时间被挤占，而且询问效果也受影响。因此有必要划分审议阶段和询问阶段。审议阶段不询问，询问阶段不审议。全国人大后期开展的各次专题询问均明确划分审议阶段和询问阶段，采取先分组审议后联组集中询问的结构。

询问在前还是审议在前呢？询问本意在于深入了解情况，深入了解情况是为了做好审议。在2011年10月全国人大保障性住房专题询问中在事先报名的委员询问完之后，丛斌委员发表了关于保障性住房建设要有总体制度设计的审议意见，周声涛委员发表了保障性住房建设要多条腿走路的意见。可见，询问不仅帮助委员了解情况，而且激发了委员进一步审议的热情和思路，有助于深化审议提高审议质量。要看到，这种深化是在询问之后发生的。这使我们思考询问和审议两个阶段孰前孰后更有利于提高监督实效。当前多数专题询问将审议放在询问之前，询问对审议的深化作用难以体现。为此建议将询问阶段放在审议阶段之前，也就是听取报告后开展询问，然后进行审议。

3、询问的问题和回答的内容是否可以事先准备？在全国人大2010年第一次专题询问之后的各次专题询问中，都采取了询问人事先报名并提交问题、问题转送国务院研究准备的做法，减少了当场讲不清楚和漏答的情况。上海人大专题询问中虽然没有采取委员报名的做法，但事先协商确定提问人和提问问题，事先转送政府部门准备。

有不少人反映“常委会会议中的询问，好像政府部门事先都知道，回答胸有成竹，有的还照本宣科，他们认为，随时、即兴、连续的询问，才更接近询问本意。其实，有关问题事先送政府部门研究作事先准备有其合理性。询问问的是有关国家机关的工作，不是对答复人个人能力特别是口头表达能力的考察。所以事先汇总情况做好梳理有助于回答讲对、讲准、讲全、讲清。对此，欧美国家议会大多规定议员提前若干天提出问题，政府部门准备后在规定的会议上回答提问。

4、询问如何常态化？相关法律关于审议时有关机关负责人到会听取意见回答询问的规定，无疑已是常态化的安排。但要求询问常态化的声音依然很多。之所以如此，主要因为审议时自发询问虽然数量不少，但不引人关注，而在人代会安排集中询问和近期兴起的专题询问，有组织，有准备，有固定形式，也容易宣传报道产生社会反响。可见，要形成常态化的机制，把分散的提问集中起来是被实践证明了的有效路径。

专题询问是将同一专题的问题集中起来开展询问的一种方式。不同专题的问题也可以集中起来。如，借鉴一些地方在人代会上专门安排询问时间的做法，可以在不排斥审议时提问的前提下，规定在每次常委会会议前委员事先提交问题，这些问题可以是委员关注的各种问题而不局限于本次常委会审议的议题，交有关机关事先准备后，在常委会会议上安排专门的时间提问和答复。这种做法的本质是在每次常委会会议上固化了一个询问的议程。