谷学彦

<内容提要>

本文针对城市发展中出现的新问题，对控制性详细规划编制进行新的探索，形成单元控制性详细规划，以适应城市规划管理的法制诉求。

<关键词>

南环产业带、控制性详细规划、单元、法制行政

中图分类号：F110文献标识码： A 文章编号：

为适应市场经济条件下城市土地有偿使用的要求，控制性详细规划从1982年介鉴美国的经验在上海首度被使用至今已有30年的历程。它经历了由舶来之品的认识、介鉴、研究、完善、成熟到法制化的历程。目前，它已成为我国城市规划实施管理的重要操作平台。然而，随着城市发展中不断出现的新情况、新问题，要求城市规划要有新的手段与方法来适应城市建设与管理的法制诉求。

发展向规划提出新的挑战

目前，抚顺正处于城市性质由资源型城市向资源深加工型城市转变时期。城市经济政策、产业政策的调整，要求城市进行空间资源的调整与扩充，优化城市空间结构体系，完善城市功能，促使城市科学化发展。

南环产业带是抚顺“两城两带” 城市发展战略中依托南环公路与铁路而架构起的产业经济走廊；是城市的核心产业带，城市发展的根本动力区域；是再造抚顺的主要平台。其形成与发展是《抚顺市城市总体规划》（2010—2020年）提出的“人居向两岸集中，产业向园区汇集”空间战略目标的实现。（图1）

首先，抚顺作为一个拥有二百多万人口的特大型地级市，城市规划管理的法制化之“道”相对起步较晚，正处于逐步完善过程之中。从2010年起计划三年内对中心城区完成控制性详细规划全覆盖。由于，南环产业带地区基本上处于城市中心区的边缘地带，做为城市的发展与扩展地区，加之其内有40%的用地处于总体规划中心城区之外的城乡结合部，造成控制性详细规划覆盖盲点多，规划基本上处于用那做那的随机状态。“十一五”期间，在相关政策引导下，在各级政府的积极努力下，南环产业带地区相继完成了控制性详细规划十二项，总体规划三项，累计用地面积131.29平方公里，约占南环产业带用地的48%（图2）。面对城市发展的需要，要求城市规划对南环产业带地区完成控制性详细规划，以使城市规划管理走“法制行政”之道。

另则，南环产业带地区一半以上为工业用地，现状保留工业用地15.83平方公里，仅占规划工业用地面积的20%，大量工业用地处于发展之中。产业的高度集聚，引进项目产业性质及产业链延伸的不确定性，使传统控制性详细规划难以发挥控制与引导作用，这对南环产业带控制性详细规划提出新的挑战。

南环产业带地区自身问题所在

南环产业带地区处于城市的鼓励发展区与提升发展区之中，其存在问题将赋予本地区规划内涵与特色。

2.1、中心城区内工居混杂现象突出，为城市发展、产业壮大、居民生活带来诸多不便，用地功能需调整完善。

2.2、规划范围内高压线、输气、输油、输水等各种管线的走向纵横交错，使土地利用率大打折扣。要求规划明确各种廊道，盘整土地资源，确保城市功能正常运行，并借以形成特色空间。

2.3、规划范围内各工业团地之间、城乡之间、行政区划之间土地使用各自为政，存在争地、抢地现象。规划应屡顺资源，协调已完成的各项规划，倡导和谐规划。

2.4、某些已完成的规划项目，缺乏全局控制性详细规划阶段人口规模预测方法初探意思，致使入园企业性质比较混杂，难以形成完善的产业链，存在即建即拆隐患，造成资源浪费。要求规划对用地功能进行定位，使引进项目在规划的控制下、在政策的引导下合理选择用地，减少建设的盲目性。

2.5、区内基础配套设施尚需进一步完善，道路网系统有待进一步提升。

2.6、规划区内的防护绿地系统难以对城市环境起到防护作用，受侵蚀现象严重。加强城市生态基础设施建设是城市发展提出的强烈需求。

2.7、现有企业环境的治理力度难以满足城市环境高质量的要求，有待进一步提升，构筑起城市特色景观，体现工业文明。

三、构建技术框架

本规划基于已完成的各项规划为控制元素，借以形成单元控制性详细规划，落实上位规划，协调整合以完成的各项规划，依据《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律、法规，制定适合本规划的控制系统，使规划起到承上启下的作用。同时，对规划区域内的土地资源进行梳理，从不同层面为城市建设的行政管理提供科学依据。（图4）

四、规划编制特色

南环产业带用地273.36平方公里，涉及三区，一县。规划着眼于城市的产业政策转向、产业组织转向、产业模式转向、产业动力转向四个方面，结合现状产业分布及城市自然环境要素，盘整土地资源，整合城市空间，统筹城乡发展，协调已完成的的各项规划，为多元化、生态型的城市产业集群的形成与发展提供空间保障与定位。

3.1规划构思

规划以自然山脉水系为本底，以产业门类即以完成的控制性详细规划为规划元素，遵循城市总体规划确定的“点轴”发展模式，协调已完成的各项规划，沿南环路通道两侧规划城市产业并向南部纵深发展，从而形成“一带多轴，纵深扩展”的开放式格局，本地区构筑起“一带、一城、四区、多廊”的空间结构体系。（图5、图6）

3.2、单元地块的分割

规划以道路、河流、行政区划界线及已完成的各项规划用地界线为准线，以已完成的各项规划为地块单元，对本地区进行大尺度地块分割，用地面积由77公顷——43.5平方公里不等（图7）。每个地块包含着多种功能用地，都可形成一个相对独立完整的控制区域，从而决定了本规划与常规控制性详细规划的不同。这即可保证已完成各项规划的相对独立性、完整性与实效性，又可使规划站在城市区域发展的层面界定城市的发展空间，以此形成单元控制性详细规划。

3.3、明确用地功能与发展方向，强化建设引导。

根据城市总体规划、抚顺市“两区一带”产业布局概念规划，对区域内已完成的各项规划进行归纳总结，取其共性，对用地进行功能定位，明确发展方向，增强规划实效性的同时使每一块土地各得其所，各尽其用，减少建设的盲目性。（图9）

3.4构建行之有效的控制体系，使规划具有可操作性。

控制指标的建立从城市的供给系统、环境容量两个方面入手。（图8、图9）

3.4.1城市的供给系统

本系统控制内容的确定首先依据“城市绿线”、“城市蓝线”、“城市黄线”、“城市紫线”、“道路红线”的管理要求，对以上“五线”进行控制，明确用地，在不确定因素中寻找刚性控制要素，使城市环境底线不受侵犯，从根本上保证规划的适应性、长效性和可操作性。其次，完善公共服务设施、交通基础设施、市政基础设施，公共安全设施等配套项目，确保南环产业经济带的正常运行。

3.4.2环境容量

基于城市规划基础资料的限制，本规划仅对主要性质用地（居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地）面积、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、居住人口容量几项主要指标进行控制，协调与国家相关政策、法律、法规之间的关系。同时，明确人口的流动去向与容量，协调工居关系，完善相应配套设施。（图10）

3.5梳理用地，量化资源，为行政管理提供依据。

服务于行政管理的需要，对土地资源的梳理、量化从现状和规划两个层面展开。对于现状用地，根据土地使用性质进行用地潜力分析，并将用地分为保留用地和可利用地两类。同时，考虑到我国城乡土地政策的二元性，又将以上用地分为中心城区内与外分别进行统计（图11）。

对于规划用地，主要针对工业用地进行了现状工业用地、可建工业用地、工业发展备用地的分类统计。

通过土地资源的量化，使我们能更好的了解、掌握南环产业带的用地潜能，减少发展中的盲目性。

3.6深化“宜居抚顺”之理念。

规划注重城市的生态基础设施保护，充分发挥城市生态本底——山脉水系的自然地形地貌特征，利用其在工业与农业之间、工业与居住之间、工业与工业之间、城市与乡村之间进行生态隔离，营造出城在山中，山在城内的景观，使城市在自然生态环境之中孕育生长，为宜居抚顺，生态抚顺打下良好基础。（图12）

五、结语

抚顺市南环产业带控制性详细规划指标体系的建立是在国家法律、法规框架下，仅就一些常规指标进行了控制引导。同时，引进了战略规划的思想，将用地的功能定位，发展方向，人口容量引进控制体系，明确用地发展方向与强度。再则，对土地资源进行梳理，量化资源，为城市发展、管理与决策提供依据。

本规划与2010年9月提交设计成果，可以说对2011年1月1日起施行的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十一条提出的“单元规划”提前进行了尝试。希望其能够在城市发展战略引导之下，所制定的单元控制性详细规划指标体系，对土地开发与建设提供有效的技术支撑，形成“过程规划”， 指导下位详细规划， 促使南环经济产业带地区的建设有序、和谐，从而使控制性详细规划更好地适应经济、社会发展的要求，倡导法治行政。

参考文献

中华人民共和国城乡规划法

抚顺市城市总体规划2007-2020（征求意见稿）

抚顺市“两区一带”产业布局概念规划

抚顺市南环产业带控制性详细规划

职称：注册规划师、高级规划师