梁成意

（华东交通大学，南昌 江西 330013）

论民主的三重维度

梁成意

（华东交通大学，南昌 江西 330013）

作为人们普遍接受的政治原则，民主通过三个维度得以立体式展现：作为统治合法性，民主强调国家权力源于人民、属于人民，体现人民意志；作为统治方式，民主强调政府的有效运作，必须依赖于代议制度、普选制度、政党制度、分权制度、监督制度的确立；作为公民参与方式，民主强调公民通过正当程序、立法听证、行政公开与宪法诉讼，有效地参与公共生活。

统治合法性的民主；统治方式的民主；公民生活的民主

西方政治哲学认为，人需要统治，但这种统治不是为对臣民的奴役，而是要创造条件让人民自由通过各种渠道自我组织与自我统治。按照希腊的说法，这便是民主。这种自我统治或者说人民统治成为现今国家理论的关键词。[1](P92)事实上，早在19世纪30年代，托克维尔就已经洞察到民主的出现，并预言它即将在全世界范围内不可避免地普遍到来。他精辟地论述道：“人民生活中发生的各种事件，都到处在促进民主。所有的人，不管他们是自愿帮助民主获胜，还是无意之中为民主效劳；不管他们是自身为民主奋斗，还是自称是民主的敌人，都为民主尽到了自己的力量。所有的人都汇合在一起，协同行动，归于一途。有的人身不由己，有的人不知不觉，全都成为上帝手中的驯服工具。”“以为一个源远流长的社会运动能被一代人的努力所阻止，岂非愚蠢！认为已经推翻封建制度和打倒国王的民主会在资产者和有钱人面前退却，岂非异想！在民主已经成长的如此强大，而敌人已经变得如此软弱的今天，民主岂能止步不前！”[2]

今天，民主不仅是政治哲学的概念范畴，而且已经成为人们普遍接受的统治原则，在政治实践中得以广泛的运用。对此，爱·麦·伯恩斯说：“在二十世纪初，似乎没有任何政治理想比民主的理想更为深入人心。在大多数资产阶级的自由主义者、知识分子和社会主义者中间，民主的理想被奉为福音教义。自从十七、十八世纪几次伟大的革命以来，在所有对专制主义和封建主义的残余——它们在许多国家还阻碍着进步——感到不满的人们中，民主的理想已被当作一种教义而接受下来，当时对于民主的信念如此强烈，以致即使在西班牙、俄罗斯和土耳其这样一些落后的国家里，它也取得了若干进展。”[3]

当下，人们用民主来描述结构、目的和作用十分不同的政权。很少政权公开宣称自己是“不民主的”，甚至那些言行不一的政权也允许存在与发展形式上的“民主”。[4]但纵观政治理论与政治实践，可以发现，统治的合法性、统治方式、公民参与是民主的三重相互关联的维度，[1](P92-104)缺少任何一个维度的民主都是不健全的、不完善的。

一、统治合法性的民主

按照现代“民有”（与民治、民享并列）的思想，人民是国家的主人，国家主权属于人民。因此，人民主权是民主的基本含义①哈贝马斯也认为人民主权是民主的本义，民主离开了人民主权，离开了人民的政治参与就找不到其合法性的基础。参见[德]哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏译，北京：北京三联书店，2004.373-377.，也是民主其他含义得以展开的基础。卢梭是第一个全面阐述“主权在民”的思想家。他运用社会契约理论塑造了一个“主权者”，意在指明：“合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或贵族阶层和任何其他团体手中。必须有一个政府，它可以是君主制的、贵族制的、或民主制的，但它的统治权得来自于人民，而且只有在人民乐意的情况下它才能行使这种权力。既然自然和天启宗教已被放在一边，那么也就只有人民的声音可以建立法律，每一条法规都必须符合人民的意志，人民的意志是唯一的法律。政府只服从于法律而每个公民都始终是立法机关的一员。每个公民都发现自己处于和国家的双重关系中：在享有主权的范围内，他是立法者；但作为服从法律的个人他又是法律的臣民。”[5](P658)国家权力的归属问题，特别是主权的归属问题是政体的核心问题。因此，人民主权对国家主权的所有者和国家权力的来源所做的回答，否定了君主政体与贵族政体的合法性，为建立现代民主政体奠定了理论基础。这种政体本质上就是“通过人民来治理人民”、“民意的统治”或以“普选权为整体根基”的政体。作为政体合法性的基础，民主可以从两个方面予以理解：

第一，民主政体下，国权与统治权出自人民。人民是主权者，是国家权力的来源。这既是现代国家得以建立的基石，也是我们理解现代政治制度所应采取的基本立场。因此，人民主权是现代宪法的逻辑起点，它既决定了现代国家的性质即民主政体，也决定了现代宪法的民主精神。

第二，主权者通过制定法律产生政府，政府受法律限制。卢梭认为，“根据人民主权的观点，无须再问应该由谁来制定法律，因为法律乃是公意的行为；也无须问君主是否超乎法律之上，因为君主也是国家的成员；也无须问法律是否会不公正，因为没有人会对自己本人不公正；更无须问何以人们既是自由的而又要服从法律，因为法律只不过是我们自己意志的记录。主权主要是通过立法的方式来体现的，而立法就是将人民的意志（公意）转化成法律，并产生执行法律的政府，政府受法律的限制，追根到底是受主权者的限制。”[6]

第三，民主制是人民自己统治自己、治理者与被治理者同一的政体。人民主权是建立在人的实质性平等基础之上的，治理者与被治理者都是社会地位平等的成员，都平等地受法律的约束。法律作为人民意志的表现，服从法律就是服从自己的意志，法律的统治本质上就是人民自己统治自己。“在民主制国家内部，统治与被统治、治理与被治理之间的区分并没有表现出质的差异。在民主制的条件下，统治和治理不能建立在不平等的基础之上，因而也就不能建立在统治者与治理者的优越性的基础之上；也就是说，与被治理者相比，治理者并不具有质的优质性。按其实质来看，他们必须保持在民主式平等和同质性之中。一个人不能因为进行统治或治理就从人民的普遍同一性和同质性中脱离出来。因此，统治者或治理者的权力或权威并非出自某些更高的、人民所不能企及的品质，而是仅仅出自被统治者或被治理者的意志、委托和信任——实际上，被统治者或被治理者是在以这种方式自己治理自己。于是，下面这种说法就获得了思想意义：民主制就是人民自己统治自己。一切民主趋势和制度（例如不同领域里的平等和平等权利、普选权和普通投票权、这种权利日益广泛地扩展到男人和女人、选举年龄的降低、当选人任期的缩短、议会的解散）均发源于那种想要实现统治者与被统治者的同一性的愿望。”[7](252)

我国《宪法》确认了人民主权原则，但不同于西方国家宪法的理解。这种不同主要表现在：一是将主权在民的学说奠定在马克思主义国家学说的基础之上，抛弃了卢梭的社会契约论的思想，具有真正的科学性；二是将主权在民的“民”（人民）理解为掌握国家政权的统治阶级及其同盟者，而不是泛指一国之内的全体公民。不仅如此，人民主权原则作为调整国家与人民关系的宪法原则，其实现途径和方式在西方国家和社会主义国家之间也有很大差异。西方国家人民主权原则在调整国家与人民关系时，主要是通过代议制和分权制得以实现和贯彻的；社会主义国家一切权力属于人民的原则主要通过人民代表大会制和民主集中制得以实现的。在我国，一切权力属于人民的宪法原则主要是通过下列途径予以实现的：（1）宪法通过确认国家的人民民主专政性质，保障一切权力属于人民的宪法原则的实现；（2）通过确认社会主义经济制度，从而奠定这一切权力属于人民的社会主义经济基础；（3）通过宪法确认中华人民共和国武装力量属于人民，将国家一切武装力量置于人民的掌握和监督之下，捍卫国家主权，防止国内外敌对势力颠覆，保障一切权力属于人民的宪法原则的实现。[8]

时至今日，绝大多数国家的宪法都开宗明义地宣布国家主权属于人民，国家权力来源于人民。因此，人民主权原则已经成为各国宪法的逻辑起点，否则宪法的正当性将遭到质疑，政权必将失去合法性。

二、治理方式的民主

如果说人民主权是民主的第一层含义，那么人民如何行使自己的主权是民主的第二层含义。第一层含义涉及国家权力的归属问题，第二层含义涉及在国家权力归属已定的情况下，国家权力的配置及其运行问题，本质上是治理方式或者说一套政治制度。许多理论家把作为治理方式的民主视为民主的核心内涵。[1](P95)按照哈耶克的理解，作为治理方式的民主有两个基本要求：“首先，它必须尽可能正确地引出尽可能多的多数人民意见，来决定谁是他们的代表及国家应该如何治理。这即意味着普遍选举、政党以及在公正选举下定期的自由投票体制。其次，它必须提供充分方法使被公众选出来的人在事实上确实依照选民之意愿行事，如其不然，他们将被取代，即使是在定期改选之前，也是如此。这意味着对政府工作的监督，使政府人员能够与自由表达的公共舆论保持经常性的接触。换言之，一个民主政府的运作过程，基本上存在政府人员与人民之间经常性的沟通对话。唯其如此，才能使在事实上以代议方式运作的民主政治，不背离民主的基本含义。”[9]为了实现这两个基本要求，现代宪法确立了代议制、选举制度、政党制度、分权制度与监督制度等五大制度。

第一，代议制。按照卢梭的民主思想，民主应该是直接民主。但由于现代民族国家地域辽阔，人口众多，直接民主不可能实现，人民只能选举自己的代表形成代议机关。这样，议会就代表着全体国民本身，并以此身份颁布经过公开辩论和决议而成立的法律——亦即支配着整个国家生活的理性的、公正的一般规范。[7](P338)这些法律规范不仅明确了个人的行为规则，更为重要的是规定了其他国家机关（特别是政府）的职权及其活动范围，从而保障公民的基本自由。正是基于法律的重要性以及代议机关的民意性，世界各国都把立法权交给了代议机关，以贯彻民主的原则。

第二，选举制度。近现代意义的选举制度是关于选举代表机关代表和某些公职人员的各项制度的总和，是代议民主制的基本原则。在现代社会中，选举制度是国家政治制度的重要组成部分，是民主制度的基本环节，也是国家机关的组织手段。离开了这个根本手段，国家机关对国家的治理将丧失正当性，国家权力将无法运行。为此，世界各国宪法都把选举制度作为重要的内容予以规定，确立了普遍、平等的选举原则。

第三，政党制度。近现代意义的政党是指一定的阶级、阶层或利益集团为了共同利益，以夺取或控制政权，或影响政治权力而由其先进分子建立的具有一定组织的政治组织，是代议政治的产物。可以说，在现代大规模的民主政治中，如果没有政党，民主将无法有序地组织起来，也不会有以辩论、协商为核心的民主决策程序。在这一意义上，我们说政党是现代民主制度的发动机，是民主治理的领头羊。

第四，分权制度。民主与专制相对立，而专制就是一人垄断权力，专断独行。因此，真正的民主反对权力过分集中，崇尚权力分立，即“政府的三种权力——立法权、行政权和司法权——的分立，以使它们掌握在不同人的手中。如果它们中的任何两个或全部集中于一人之手，权力就会过分集中而得不到足够的限制”，[5](P602)就会破坏民主而走向专制。为此，现代各国宪法都以不同的形式确立了分权原则，即便是在我国人民代表大会的宪法体制之下，也是如此。

第五，监督制度。现代国家机关都是人民的国家机关，受人民监督，对人民负责。为此，各国宪法都确认了公民的民主监督权力，建立了相应的监督制度，在国家机关活动中有力地贯彻了民主原则。

作为治理方式的民主，中国也有相应的制度予以体现。在我国，人民代表大会既是代议机关，更是权力机关。作为权力机关，人民代表大会统一行使国家权力。它不同于三权分立原则下由三个不同国家机关分别行使国家权力的政权组织形式，具体表现为在权力机关与同级其他国家机关的关系中，权力机关处于支配和核心地位。在选举制度方面，我国没有采用普遍的直接选举，而是直接选举与间接选举相结合。这符合中国的国情。但随着民主的深入与国民素质的普遍提高，逐渐扩大直接选举范围，是民主的大趋势。在政党制度方面，我国既不是一党制，也不是多党制，而是中国共产党领导下的多党合作制。在分权方面，我国没有采用西方的三权分立与制衡的模式，而是坚持民主集中制，采用人大之下的职权分立模式。在监督制度方面，既存在相关制度没有细化的问题，也存在公民监督技能不高的问题，更存在政府不愿被监督的问题。这已经成为有效制约政府的一个瓶颈。

世界范围内，随着认识的深入以及客观条件的许可，作为治理方式或国家机关组织原则的民主逐步得到了完善，并且仍在继续。可以说，在人民主权已经深入人心、不成为问题的情况下，作为治理方式的民主已经成为民主的首要问题。

三、公民生活的民主

在治理方式的民主中，人民作为主权者主要体现在选举自己的代表和国家公职人员这一环节上。在国家机关的绝大多数活动中，人民实际上是不在场的，仅仅是名义上的主权者。作为对统治方式民主的补充，参与式民主应运而生。参与式民主要求国家机关透明，倡导政治公开，反对秘密政治，以便人民可以了解、甚至直接参与各种公务活动。这样，民主就不仅仅是一种统治方式，还是公民的一种生活方式；人民就不仅仅是临时性的选举公民，还是政治活动经常性、直接性的监督者、参与者和决定者。

参与式民主已经渗透到国家政治活动的各个领域，其社会功能也日益突出。对此，德国政治哲学家费赫认为，“在参与式民主的范围内，政治的公开性要履行许多功能。在相应的媒体中，从酒馆里关于印刷品、电台和画报的谈论，到专门的科学、讨论会和学术研究，与其公民立法提案权，公开性不仅是一种让各种利益和意见表达出来的论坛，而且也是一种影响和权力进行辩论的舞台；此外，公开性也是一种批判制度，整个政治界，包括司法权，特别是宪法司法权，都要接受它的合法性检验。例如，在准备议会辩论时，公开性将会使之更符合事实，更具有政治水准；而且对议会决议的随后监督有时会促使其进行修正。特别是，由于公开性也让反对派发表意见，所以其作用也有助于内部的和平。”[1](P101)现代参与式民主主要民主程序、立法听证、行政公开、宪法诉讼四个方面。

第一，民主程序。参与式民主涉及到公民、社会组织、国家（机关）相互之间的对话与协商（哈贝马斯把以协商与对话的民主称为协商民主），而这种对话与协商的有效进行有赖于一个程序主义的民主观。达尔从以下五个方面对之进行了描述：（a）把所有相关者都包括进来；（b）平等的有效的参与政治过程的机会；（c）在做出决定时平等的投票权利；（d）选择议题并在更广意义上审议议题的平等权利；最后（e）所有参与者都能够根据充分信息和好的理由来对有必要调节的问题和有争议的利益形成鲜明的理解。[10]因此，民主程序就是为所有利益相关者提供一个对话与协商的平台，基于此程序而形成的共识具有当然的正当性。在这一意义上，民主的价值在制度上的表现是“程序”性的，而非“实体性”的。作为宪法的正当性，都是通过程序化的手段加以具体化，而使其具有客观性。[11](P333)可见，参与民主的核心问题是参与的民主程序。

第二，立法听证。传统议会立法主要是通过议员在国会中辩论并由议员表决来进行的，因此立法的主要参与人是议员。为了弥补这种立法的不足，立法听证作为立法的基本程序被许多国家所确立。立法听证是议会和政府经常使用的工作方式，原则上凡与立法听证利益相关的政府部门的主管官员、专业人士、当事人等都可以参与到立法听证，并提供相关材料，发表立法意见。通过对听证材料的整理、印刷、备案与公开，让公民了解听证意见和立法者立场，以便全面地参与、监督立法。在很多国家听证的材料和意见具有约束力，是立法的重要依据。因此，立法听证使公民得以直接参与立法，使公民成为立法的重要主体，是参与式民主的重要方面。

第三，行政公开。自二次大战后，贯彻公开、参与原则已成为现代行政法治的重要特点。公开是民主的前提，没有公开，无从参与，也就谈不上民主。因而在当代世界民主潮流中，公开自然成为行政法治的焦点之一。政务公开是指行政主体在行使行政权的过程中，依法将有关行政事务向社会公众或特定的利害关系人公开，使其直接参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业的制度，目的在于“强化民主政治和防止行政腐败”。[12]由于行政公开使得公民与行政机关处于同等地位，行政机关也不再是管理机关和民意的执行机关，而是服务机关和一定范围内的民意形成机关，公民也不再是被管理者，而是行政决策的重要参与主体，从而丰富了参与民主的内容和形式。美国的《情报自由法》和《阳光下的政府法》堪称行政公开法制的典范，为现代各国所推崇和效仿。

第四，宪法诉讼。第二次世界大战后，建立宪法诉讼制度成为一种潮流。公民通过宪法诉讼制度，将立法中存在的问题提到宪法审判的高度来加以审视，从而使公民也获得立法参与的权利，避免了代议制立法制度所产生的少数精英控制国家立法权的缺陷，通过法治所保障的自由，更好地实现了法律所依赖的及其所保障的民主原则。[11](P266)实际上，现代社会已经意识到包括宪法诉讼在内的所有诉讼都不仅具有“定争止纷”的审判功能，还承载着“民主”的价值，即在“诉权”作为一项基本人权的情形下，每个人都可以在诉讼中通过公开辩论的方式表达自己对特定社会事务、法律（规范）的看法，即使自己的意见得不到司法机关的认可与支持，但诉讼为其提供了一个表达、传播自己意见的平台，使得这种现在是少数人的观点很有可能在不久的将来成为主流的意见。在这一意义上，诉讼是个人（特别是被边缘化的个人）表达意见的平台，承载着民主的价值。

作为公民生活方式的民主，在中国刚刚起步。在民主程序方面，我们不仅面临着程序制度建设问题，更面临着观念的转变。因为在过去很长历史时期里，中国一直存在重实体轻程序，重结果轻过程的法治观念，这也是我们建设程序制度、实现程序正义的障碍。在立法听证方面，我们刚刚起步，许多制度建设没有跟上，个人参与技能更有待提供。尽管如此，仍然可以预见立法听证将成为民主的重要发展方向。对于行政公开，尽管已经出台了相关法规，但由于政府机关的公开意识、服务意识仍有待提高，建立透明的政府仍有很长路要走。在宪法诉讼方面，中国还一片空白。通过宪法诉讼制度，实现从民法中心主义到宪法中心主义的转变，既需极为深厚的理论积淀，也需要审时度势的政治决断。

结语

从逻辑上看，民主的三重维度，充分说明民主不仅是抽象的理论，也是具体的制度，更是一种日常生活。只有将抽象理论、具体制度与日常生活有机整合，民主才是丰满的、生动的。从历史发展来看，民主大体经历了政体合法性的民主、治理方式的民主、公民生活的民主三个发展阶段。这一历史发展过程，既是从抽象理论到具体实践的发展过程，也是从宏大架构到微观制度的发展过程，更是从政治规范到生活规范的发展过程。充分理解民主的逻辑与历史，既有助于正确认识当下问题，也有助于指明未来的发展方向。

[1][德]奥特弗里德·赫费.全球化时代的民主[M].庞学诠、李张林、高靖生译.上海：上海译文出版社，2007.

[2][法]托克维尔.论美国的民主(上卷）[M].董果良译.北京：商务印书馆，2004.7.

[3][美]爱·麦·伯恩斯.当代世界政治理论[M].曾柄钧译.北京：商务印书馆，1983.5.

[4][美]布坎南.自由、市场和国家[M].吴良健等译.北京：北京经济学院出版社，1989.252.

[5][美]列奥·施特劳斯、约瑟夫·克罗波西.政治哲学史（下）[M].李天然等译.石家庄：河北人民出版社，1998.

[6][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京：商务印书馆，2002.51.

[7][德]卡尔·施米特.宪法学说[M].刘锋译.上海：上海译文出版社，2005.

[8]刘茂林.中国宪法导论[M].北京：北京大学出版社，2005.37.

[9]何信全.哈耶克自由理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004.67.

[10][德]哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏译.北京：北京三联书店，2004.391.

[

11]莫纪宏.现代宪法的逻辑基础[M].北京：法律出版社，2001.

[12]王名扬.美国行政法（下）[M].北京：中国法制出版社，2005. 951.

On the Three Dimensions of Democracy

LIANG Cheng-yi
(East China Jiaotong University，Nanchang，Jiangxi，330013)

Democracy,one of generally accepted political principles,shows its every side by three dimensions:as the ruling legitimacy,it emphasizes that national power comes from the people,resides in the people and reflects the people’s wills;as the form of rule,it insists on the governments’effective operation,and must rely on the establishment of the representative government system, the popular representation,the political party system,the system of separation of powers,and the supervising system;as the way of citizen participation,it points out emphatically that citizens can enter into public life successfully through the due processes,the hearing legislation,the administrative openness and the constitutional lawsuit.

democracy of the ruling legitimacy,democracy of the form of rule,democracy of the citizen participation

D911

A

2095-1140（2012）02-0036-05

（责任编辑：左小绚）

2012-02-16

2010年国家社会科学基金教育学青年课题《法治国家建设进程中的学生公民教育研究》（编号为CEA100126）之阶段性成果。

梁成意（1978- ），男，湖北十堰人，华东交通大学人文学院副院长，副教授，法学博士，武汉大学博士后流动站研究人员，主要从事宪政与公民教育研究。