李 健， 董巧婷

(1.铁道部建设管理司，北京 100860；2.石家庄铁道大学经济管理学院，河北石家庄 050043)

一、引言

从2004年开始拉开序幕的大规模铁路建设，无论是对铁路运营里程的增长、对客运和货运总量的提升，还是对国民经济的发展，都做出了积极贡献。

铁路建设项目的工程价款结算，为铁路工程建设的顺利推进提供了可靠的经济保障。但铁路建设工程价款结算过程中存在着一些为参建各方所争议的问题，其中最为突出的是工程款结算过程中有关质量保证金的处理问题：[1]工程进度款支付过程中的实际支付比例的确定(质保金的扣除比例)；质量保证金扣除基数的确定；甲供料的质保金是否应该从工程质量保证金中扣除等。这些问题的解决，有助于铁路建设单位与工程承包单位顺利进行建设工程价款结算，有助于建设项目最终顺利通过审计和财政评审，是现阶段铁路建设项目管理需要研究的实际问题。

二、铁路建设工程价款结算中质量保证金处理的依据

目前铁路建设项目验工计价和价款结算中涉及到质量保证金处理的具体依据文件，主要有《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)、《铁路建设工程验工计价办法》(铁建设〔2006〕211号)和《铁路建设项目总价承包标准施工招标文件补充文本》(铁建设〔2008〕254号)等。

按照《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)的规定，建设工程价款结算可分为工程预付款结算、工程进度款结算和工程竣工价款结算，发包人根据确认的竣工结算报告向承包人支付工程竣工结算价款，保留5%左右的质量保证(保修)金，待工程交付使用一年质保期到期后清算(合同另有约定的，从其约定)。[2]按照《铁路建设工程验工计价办法》(铁建设〔2006〕211号)的规定，铁路建设项目验工计价分为季度验工计价和末次验工计价，工程全部验收合格后，承包合同计价剩余费用(不包括质量保证金)一次拨付施工总承包单位；按照《铁路建设项目总价承包标准施工招标文件补充文本》(铁建设〔2008〕254号)的规定，价款结算分为预付款结算、工程进度付款结算、质量保证金结算、竣工结算和最终清算，其中每次工程进度款支付时，按5%预留工程质保金，直至达到合同总金额的5%。

三、铁路建设工程价款结算中质保金存在的问题分析与处理

(一)铁路建设工程结算中质保金存在的问题

铁路建设项目工程价款结算中质保金存在的问题与争议，从质量保证金所涉及的合同内容不同的角度区分，目前主要集中在以下两个方面：

一是工程进度款结算中质量保证金如何扣留的问题，该问题又包含以下内容：项目实施过程中，对Ⅰ类变更项目进行结算时，是否应扣留质量保证金；工程进度款支付时，是否在扣留5%质量保证金后，全额支付承包单位；质量保证金总额的扣留基数，应该是签约合同额还是结算合同额。

二是工程进度款结算扣留保证金时，是否应该冲抵甲供料质量保证金。

承包人和发包人各自从自身利益的角度，分别对上述争议进行有利于自己一方的解释，对铁路建设项目顺利进行结算带来了一定影响。

(二)铁路建设工程价款结算中质保金的问题分析

1．工程进度款结算中质量保证金的处理

目前，对铁路建设项目质量保证金进行明文规定的规范性文件主要有：《建设工程质量保证金管理暂行办法》(建设部 财政部 建质〔2005〕7号)、《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)和《铁路建设项目总价承包标准施工招标文件补充文本》(铁建设〔2008〕254号)等。

(1) 与质量保证金处理相关的文件规定。

① 铁建设〔2008〕254号文的规定。254号文的专用条款17.4.1规定，“扣留质量保证金的约定为：每次工程进度款支付时，按5%预留工程质保金，直至达到合同总金额的5%”。对该规定存在着两个争议：一是工程进度款是否扣除5%质量保证金后，全额支付工程承包单位；二是工程质量保证金的扣除基数到底是签约合同额还是结算合同额，因为合同中对“合同总金额”可以有两种不同的理解。

按照《中华人民共和国合同法》的规定，当合同存在不同理解时，其解释原则是：首先双方协商；协商不成的，按照合同其他条款或交易习惯确定；最后按照合同法规定的法定处理原则处理。事实上，我国是一个成文法国家，当事人之间签订的合同效力位于国家法律、法规之下，如果能从其他法律、法规和规范性文件角度对上述争议进行解释，就不必要利用合同法的规定进行缺陷处理，而且对于上述争议，确实存在相关的明文规定。

② 财建〔2004〕369号文的规定。按照369号文第三章、第十三条的具体规定，“(三)工程进度款支付……发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款” 。

上述规定属于财政部规范性文件的强制性规定，说明建设工程进度款结算时，不仅要扣留5%的质量保证金，同时为了保证能更好地促进承包方进行高效、质量可靠的工作，还要扣留一部分的工程尾款，至于其具体额度，由双方在合同中进行约定，工程进度款结算时，承包方最多能拿到结算款的90%。[3]

为进一步规范铁路建设项目工程进度款结算工作，铁道部专门下发了《关于规范验工计价拨款的通知》(铁财电〔2010〕4号)，严格限定工程进度款支付比例不超过计价额的90%。

③ 建设部 财政部 建质〔2005〕7号文的规定。按照7号文第七条的规定，“全部或者部分使用政府投资的建设项目，按工程价款结算总额5%左右的比例预留保证金。”该规定明确了一个很重要的问题，质量保证金的扣留基数应该是工程价款结算总额，而不是签约合同额。

(2)工程价款结算中质量保证金的处理方法。

根据上述分析，可以采用以下依法合规的方法，解决铁路建设项目价款结算过程中质量保证金如何扣留的问题：

①工程进度款结算时，扣留金额应该大于或等于结算额度的10%，具体额度由承发包合同约定，其中结算金额的5%为质量保证金；

②工程质量保证金的扣除基数，254号文中的“合同总金额”，其正确理解应该是结算合同额，而不是签约合同额，所以Ⅰ类变更价款结算时也应扣减质量保证金。

2．甲供料质量保证金的冲抵问题分析及处理方法

目前，铁路建设项目实施过程中存在大量的甲供材料和设备，具体又可分为部管甲供和建管甲供两大类。

按照《铁路建设项目物资招标文件示范文本》(铁建设[2009]225号)中第四章、第一节通用条款中13.2款的规定，“……在扣除该批物资价值5%的质量保证金后，30天内向卖方支付该批物资95%的价款”。

按照上述规定，建设单位在对材料设备供应商进行甲供料付款时，应扣除应付款总额的5%作为质量保证金。正是这一规定和做法，引出了部分工程承包单位的主张：甲供料所对应的合同价款包括在施工总承包合同范围之内，如果甲供料扣除了5%的质量保证金，工程进度款再扣除5%的质量保证金，那么综合起来计算，铁路建设项目的质量保证金总额会超出结算合同额5%的范围，所以在工程进度款结算中扣除质量保证金时，应冲抵甲供料5%的质量保证金。

对于承包人的上述主张，表面看起来合情合理，但如果对这两份合同进行进一步分析，就会发现下列问题：

(1)甲供料采购供应合同与工程承包合同是两份截然独立的合同，把它们放到一起来讨论质量保证金的问题，过于牵强。

(2)虽然甲供料的合同总额都包含在工程总承包合同的合同总金额范围之内，但是由建设单位直接对供应商进行支付，承包单位并不能拿到真正意义上的“钱”，从一定程度上来说也就与工程承包单位没有关系。

(3)无论是建质〔2005〕7号文，还是其它的规范性文件，关于质量保证金的扣留问题，都是直接针对本合同的，是本合同结算额的5%，并没有哪个文件规定工程项目质量保证金总额不能超过整个项目结算合同额的5%。

综上所述，部分工程承包单位的主张实际上是找不到有利依据的，因此工程进度款结算时不应该考虑冲抵甲供料质量保证金。

四、结语

铁路建设项目工程价款结算对于保证国有资产的合理、合法使用，保证铁路建设项目的顺利进行，起着关键性作用。在进行工程价款结算过程中，质量保证金的处理应遵循以下几个原则：

(1) 工程价款结算过程中，在扣除工程质量保证金时，不能冲抵甲供料的质量保证金。

(2) 一类变更的价款结算，也同样要同比扣减质量保证金。

(3)从施工合同角度出发，工程质量保证金的扣减基数，应该是结算合同额，而不是签约合同额。