杨继文

（四川民族学院 政法系，四川 康定626001）

环境公害的本土化解读与法律应对
——以四川藏区矿产资源开发公害为对象

杨继文

（四川民族学院 政法系，四川 康定626001）

以四川藏区矿产资源的开发利用为研究对象，一方面，从环境公害本土化的视角解读四川藏区的资源开发公害问题；另一方面，从法律的价值和应对的视角对资源开发公害问题进行法律规制，以期对四川藏区生态环境的保护有所裨益。

四川藏区；环境公害；开发公害；法律应对

1 四川藏区矿产资源开发的环境公害问题日益凸显

四川藏区地处中国西部，是藏族主要聚居地之一，也是我国矿产资源集中的主要地区之一。总体来说，四川藏区的矿产资源十分丰富，重要矿产资源的存量和质量在我国西部地区居于前列，是我国“三江”地区的主要矿藏地区。正是这种得天独厚的资源优势和自然特征，使得四川藏区的矿产资源开发和环境保护问题日益凸显，甚至在一定程度上影响和制约着四川藏区经济的发展和腾飞。

随着四川藏区经济的发展，政府部门把矿产资源的开发和利用提上了日程。如甘孜藏族自治州出台了《矿产资源总体规划》，对当地矿产资源进行整体协调开发，取得了一定的效益。但是，仅有政策性的规划，而没有相关的法律制度进行保障，没有相应的法律应对机制进行规制，结果必然会归结于人性本质论，而最终归咎于道德的底线。实践证明，现时期四川藏区矿产资源的开发利用，虽有当地政府、行政部门的政策引导，但是相关的生态污染和环境公害问题比较严重，其中尤以环境公害中的开发公害问题最为显著。如果处理不当，会对当地乃至我国西部的生态环境产生致命的影响。例如，矿产资源的不合理开发利用，可能导致环境地质问题，不仅损害当地的生态环境，而且可能对经济发展产生不利影响，甚至还会危及当地居民的身体健康和合法权益。

2 四川藏区矿产资源开发公害的本土化解读

2.1 四川藏区的矿产资源

四川藏区，也就是通俗意义上的四川康巴地区或者康区。这一地区幅员辽阔，地质构造比较复杂，成矿地质条件优越，是继攀西地区之后四川省最重要的矿产资源富集区，现已发现矿产60种以上，其中有数百处大中型矿床，是西南地区重要的金属和非金属矿产集中分布区之一，也是我国寻找大型、超大型矿床的找矿远景区域之一[1]。

从类型学分析，四川藏区的矿产资源主要分为能源矿产和非能源矿产，能源矿产主要是非金属矿产，非能源矿产主要包括金矿等金属矿产。矿产资源集中是四川藏区经济发展的优势和潜力，也是实现现代化的自然和资源基础。但是，从功利主义的角度来说，人具有趋利避害的本性，如果对这种优势放任不管，任其自由发展，在人性恶的基础上的对于经济利益的追求，必然会导致这种资源优势损失殆尽，最终使当地人民的生活日益贫困。这是四川藏区矿产资源开发中必须具有的问题意识。

具体来说，四川藏区矿产资源开发的优势主要有以下几方面:第一，矿产资源的集中分布和发展潜力是四川藏区得天独厚的优势；第二，矿产资源存储量大且多呈优质，可以充分发挥集团规模优势和降低经营成本等；第三，当地政府以及大众资源保护观念的增强，深刻影响着当地矿产资源的开发和保护；第四，社会的日益进步以及技术的提高、公共设施的维护与提高、交通的日益便利等，也为当地矿产资源优势的发挥提供了有利条件。

2.2 资源开发公害的问题与审视

四川藏区矿产资源开发的优势不是一成不变的。从联系的角度和发展的观点来看，如果不对这种优势进行充分的准备和挖掘，不对其进行有效的管理与规划，其必然会向相反的方向发展，即资源的浪费和生态环境的破坏，从而引发开发公害问题。开发公害，是环境公害[2～3]的一种表现形式，最初是由日本著名的环境法学家原田尚彦教授在《环境法》 中提出来的。“公害”一词，最早出现在日本1896年的《河川法》 中[4]，现在主要在日本和我国台湾地区适用这一概念。如日本《环境法》 第2条明确规定了公害的定义。所谓公害，是指伴随着事业活动及其他人的活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、震动、地面下沉以及恶臭，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。开发公害，主要指的是在各种自然、矿产资源利用和开发的过程中，所导致的一定范围内的生态环境破坏和对人们生活和生存利益的损害。国内学界对于在我国是否要使用“环境公害”这一术语存有疑问，更有的学者主张使用“环境污染”这一概念，认为“公害”具有一定的通俗性和广泛适用性，而不是一个专业的学术概念，例如，在日本交通事故也称为交通公害。笔者拙以为，公害的通俗性和广泛适用性恰恰不是问题，而是其适用的优势之一。在国内的法律和司法实务中使用这一词语，可以充分发挥它的这一优势，也有利于宣传生态环境保护的重要性，促使大众同各种公害作斗争，当然包括矿产资源的开发公害。这也涉及到一个被我国学者长期忽视的重要理论问题，即环境法的本土化问题，关于这个问题的研究，笔者将另文加以论述。

在四川藏区矿产资源的开发利用过程中，污染环境和破坏生态问题较为突出，甚至产生了严重危害当地居民的、具有公共损害的环境公害，且主要表现为开发公害。也就是在矿产资源的开发利用过程中，由于不适当的侵害行为而产生的损害，已经对当地公众的生产和生活产生了根本的影响。同时由于矿产资源本身的特性，非能源资源的放射性等特征，对当地的环境产生了严重的影响，有时甚至表现为矿产资源开发污染公害的复杂性、渐进性以及潜伏性等。复杂性，是从开发公害的原因上说的，主要是指矿产资源开发中企业主体开发行为的趋利弊害以及“官商勾结”等深层次原因；渐进性主要指开发公害的主体性特征，是基于矿产资源的不可再生性等特性与开发利用的经济因素的无限功利性等的矛盾关系；潜伏性是从开发公害的现象表现上说的，是矿产资源环境污染公害的显著特征和外在表现，对当地居民生产和生活的影响将是长期的和缓慢的。这三大特征构成了环境公害，尤其是开发公害的主要特征，从“地方性知识”的角度也展现了环境公害的本土化问题。

四川藏区的矿产资源开发公害主要包括:第一，总体规划实施不力，发展前景不明朗。例如，缺乏合理的统筹和布局，仅有政策性的规划，具体实施问题比较严重。而且，矿业产业结构不合理，主要是依靠外延求发展，以消耗资源、牺牲环境为代价，是分散的、粗放的、低效益的增长，资源优势尚未得到充分发挥。第二，粗放地开发利用，浪费严重。由于当地的经济发展水平比较低，各种技术条件不太成熟，交通问题比较突出，只靠人民群众的致富热情难以避免资源的巨大浪费，更有甚者为了一己之私利而开发矿产资源，更加加重了这种现状。第三，民族地区资源开发利用中环境污染严重，生态破坏加剧，开发公害问题凸显。改革开放之后，当地藏区居民和企业的无序开采、乱挖滥采现象十分严重，破坏了当地的自然生态环境，导致了一系列自然灾害，如水土大量流失，地质灾害频发。第四，矿产资源利用率低，深加工以及配套产业不足，政府监督不力。矿产资源的开发利用是一个系统工程，不仅包括资源的规划与开采过程，而且包括开采利用之后的一系列配套措施和产业，如深加工产业、相关服务业的完善等，当地政府的行政管理和监督不力，也是导致开采矿产资源的外部因素相对缺失的原因之一。第五，与矿产资源开发利用相关的法律法规实施不到位，导致实践中各种矿产资源开发中的违法犯罪问题日益凸显。此外，四川藏区地处西部，少数民族人口分布较多，在矿产资源开发中各种利益需求的协调难度加大，必须慎重对待矿产资源开发对经济发展与当地人民群众利益需要之间的关系问题。这些开发公害问题虽然十分严重，但不是不可以解决。只要当地政府以及相关开发主体认识到这一问题的严重性，采取有效措施，重视相关法律的应用，这一矛盾是完全可以得到妥善解决的。

3 四川藏区矿产资源开发公害的法律应对

3.1 完善相关矿产资源开发的法律规范，规范开发利用行为

目前，我国矿产资源开发法治建设步伐加快，相关立法也日益完善，初步规范了矿区开采秩序，但开发公害问题依然十分突出。我国在矿产资源行业管理方面有大量法律规范，但存在一些不尽如人意之处。如，有关矿产资源管理的法律法规规定，申请取得或转让国家出资勘查形成的矿产地的探矿权或采矿权，应缴纳评估确认的探矿权采矿权价款。在四川藏区，探矿权或采矿权价款是政府投入勘查的投资回报，矿产资源的天然价值是产生超额利润的主要来源，政府作为矿产资源的所有者理应分享矿产资源的超额利润。而目前有关法律法规对此没有规定，这就是产生矿产资源有偿使用“双轨制”的原因。这些法律与制度现状，不仅造成了现实中的四川藏区矿业权往往是半地下交易，而且带有明显的规避法律性质。私营矿主为了获取或保持矿业权，拉拢相关行政官员参股开矿，腐败问题日益严重。因此，笔者主张，在当地矿产资源的开发利用过程中，首先要在开发利用矿产资源的初期，对采矿权的许可进行严格审查，确立事前预防的工作机制，并对主要责任人员实行法律责任追究制度，防患于未然；其次，在相关主体开发利用过程中，对其开发利用行为进行法律规制，实行定时或不定时的环境监测，目的是促使其重视对当地生态环境的保护；最后，要加强对相关主管部门官员的监管，完善监督机制和法律追究制度，避免主管人员寻租。

3.2 尽快完善《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》，加快矿产资源的整合力度，发挥规模效益

甘孜州于1996年制定了《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》，目的是为了加强矿产资源的勘查、合理开发利用和保护工作，促进甘孜州矿业和民族经济的发展，而且在1999年进行了一次修正，初步做到了当地矿产资源开发、利用的有法可依。但是，随着当地经济的日益发展，开发利用水平的提高，各种先进管理技术和思想的引入，这一地方性法律规范越来越不能适应当地社会的发展。完善相关审查制度、管理制度以及法律责任制度迫在眉睫。在完善相关地方立法的同时，当地政府部门也应当加快资源整合力度，充分发挥规模效益。所谓整合，是指不同的商事主体之间为了追求全局的、长远的和更大的共同利益，在国家法律法规和政策的宏观指导下，通过多种方式进行良性的结构调整和优势互补，促使企业生产要素和经营管理有机结合及整体扩张升级，实现更大的经济效益和社会效益。[5]矿产资源整合是指以现有矿产开采主体为基础，对两座以上的开采主体合并和对已关闭的资源（储量） 企业等主体及其他零星边角的空白资源（储量） 合并，实现统一规划，最终提升这些开采主体的生产、技术、安全保障等综合能力；并对布局不合理和经整改仍不具备安全生产条件的其他主体实施关闭。

对于一个企业来说，利润最大化是其不断追求的目标，但有些小型矿产企业兼并过来可能得不偿失。这些问题不得不使人们认真考虑整合方案的具体实施以及整合后的经营发展问题。矿产资源的开发和利用作业将从密集、繁重的体力劳动转变为高度机械化、综合自动化的高技术专业领域，这是国际化的发展趋势。从一定意义上来说，矿产资源整合是一种政府主导的活动，目的是为了扩大资源的利用范围，实现规模发展，维护公共利益。同时，四川藏区的矿产资源整合又是一项复杂的工作，不仅具有主体的多元化特点，而且也涉及环境问题的综合性特征。由于这一地区各种利益主体众多，尤其是可能涉及到少数民族的生存环境利益，所以应当慎重对待，更要重视法律规范作用的发挥。

3.3 提高矿产资源开发主体的环保观念、法律意识，从技术、管理到思想、理念进行根本的变革

在矿产资源的投资、管理、建设理念等方面要加强转变，重视法律意识的培养等软开发条件。在矿产资源的开发投资和管理建设的过程中，出现了一些盲目发展的问题，这些问题不仅存在于相关开发主体的身上，而且存在于一部分政府管理者的头脑中。矿山以及矿产资源的管理和建设方面的问题主要表现在:矿业投资热情空前，但矿权炒作严重，矿权争议不断，矿业秩序比较混乱；矿业技术进步不明显，落后的生产方式比重在扩大，安全生产事故加剧，特重大恶性事故频发；资源破坏严重，矿业的可持续性发展受到严重威胁，矿山环境破坏加剧，等等。

解决这些问题是一个任重道远的过程。不仅要加强管理者的监督管理，而且更要注重矿产资源开发主体的思想意识。大多数矿主的思想意识落后，存在急功近利思想，对安全工作的重要性认识不足，存在盲目生产、对安全工作听之任之的现象；矿井职工安全意识不强，不具备基本的安全知识，且流动性大[6]。因此，从开采资源的主体来讲，更要注重相关产业的完善，只有完善与资源开发利用相关的配套措施和法律制度，才能扩大发展规模，提高资源利用率和开采率，最终提高企业的经济效益。

[1]陈明曦，杨玖贤，孙大东.矿产资源总体规划对四川甘孜州资源——环境承载力影响分析研究[J].四川环境，2011，30（3）:128-132.

[2]余贵忠，杨继文.论环境公害的民事救济——以民事诉讼制度为视角[J].贵州大学学报:社会科学版，2009，27（ 4） :84-87.

[3]余贵忠，杨继文.环境公害的实证分析——以贵阳市花溪河水源污染公害为对象[J].贵州大学学报:社会科学版，2010，28（ 6） :59-63.

[4]曹明德.生态法原理[M].北京:人民出版社，2002:322.

[5]刘欣.谈如何搞好矿产资源整合工作[J].国土资源通讯，2006（ 13） :39-41.

[6]王伟峰，张要展，侯锦强.资源整合煤矿安全管理浅谈[J].煤炭技术，2007，26（ 3）:142-143.

Localized Interpretation of Environmental Hazards and Its Legal Reactions——On the Object of the Mineral Resource Development Hazards in Sichuan Tibetan Areas

Yang Jiwen
（Politics and Law Department of Sichuan University for Nationalities,Kangding Sichuan 626001）

Taking the mineral resource development in Sichuan Tibetan areas as an example,it interpreted the environmental hazards of mineral resource development in Sichuan Tibetan areas from the localized perspective,and had legal regulations on the problems from the perspective of legal value and reactions,to try to improve the protection of ecological environment.

Tibetan areas in Sichuan； environmental hazards； public nuisance of resource development；legal reactions

X01

A

1008-813X（2012）02-0012-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.02.004

2012-03-09

2011年度四川省教育厅人文社会科学面上项目《四川藏族地区环境公害纠纷之法律处理机制研究》（11SB123）的阶段性成果

杨继文（1985-），男，山西大同人，毕业于贵州大学法学院诉讼法学专业，法学硕士，主要研究诉讼法学、环境法学等。