于宏源

（上海国际问题研究院，上海 200233）

近年来，人口膨胀、资源短缺、能源危机、粮食安全等问题相互交织、互相影响，已经超越了国家和地区的界限，影响到人类的生存和发展，使得可持续发展这个经久不衰的话题再次成为全人类共同关心的焦点。

1992年里约及2002年约翰内斯堡两次可持续发展全球峰会形成了可持续发展的政治纲领，并促成了国际社会的共同行动计划。2012年6月举行的里约20周年峰会，在总结绿色发展经验和创新可持续制度的基础上，为凝聚共识、促进治理创新和绿色经济发展做出了努力。国际环境问题事关人类文明的可持续发展，事关各国的经济社会和人的安全，各国都把环境外交放在比较重要的议事日程上。

国际环境问题也关系到中国在全球治理体系中的位置和作用，随着中国环境保护事业的成长与发展，国际环境合作已成为中国环境保护的重要组成部分，中国现已形成了全方位、多层次、宽领域的环境保护体系。在这次里约＋20联合国可持续发展大会上，中国通过积极有效地环境外交，维护了“共同但有区别的责任”原则，推动了全球环境治理向前发展。

1 全球环境治理的发展

全球环境治理肇始于20世纪60年代的环境运动兴起。1990年联合国大会讨论环境和经济发展问题，在联合国大会44／228号决议指出：“严重关切全球环境不断恶化的主要原因是不可持续发展地生产和消费方式，特别是发达国家的这种生产和消费方式［1］”。1992年6月，联合国在巴西的里约热内卢举行了环境与发展大会，180多个国家和地区以及60多个国际组织和团体的代表、包括103位国家元首或政府首脑出席了会议。

会议提出“各国在和平发展和保护环境方面是相互依赖的，应按照联合国的有关决议，采取适当方法解决一切环境争端”［2］。会议之后，全球环境治理的理念对世界资源配置、国际贸易、国际资本流动、技术创新以及国际体系产生深远影响。进入新千年后，全球环境问题引发了更多地关注。各国认为，缺乏一个权威的国际环境机构和松散的国际环境安全体系，是造成全球环境无序状态的一个重要原因，国际环境安全体系迫切需要不断改革和完善。

2002年8月在南非约翰内斯堡召开了世界可持续发展首脑会议（WSSD），作为一次全球性可持续发展的盛会，在制度建设方面同样取得了一系列成果，特别是通过了可持续发展战略的《实施计划》。

《实施计划》专门论述了制度建设问题，提出政府、非政府部门和国际组织为强化可持续发展制度建设所应承担的责任，呼吁各国批准一系列重要的环境协定，建立政府与非政府部门之间广泛参与的“伙伴关系”，促进现有联合国机构的协调和合作等，这些都是《21世纪议程》中没有的新内容。WSSD可以看作是国际环境安全体系改革的一个起点，遗憾的是会议的效果还不够理想，国际环境安全体系改革还有许多工作要做。

目前，全球环境问题还在不断恶化。全世界共有70亿人，大约有1／5的人口，即14亿人，生活在贫困线之下，15亿人没用使用电，25亿人没有厕所可用，大约10亿人每天都在挨饿，全球物种有1／3正在发生变异，而另外1／3逐渐消亡［3］。

当前的经济全球化进程并没有解决贫苦和环境问题，反而使这些问题更加棘手，到2050年全世界人口将达到90亿，如果现在不采取有效的行动，我们的后代将无法拥有一个可宜居得地球。

与此同时，区域经济、社会发展很不均衡，生态恶化、环境污染趋势未能得到根本扭转，可持续发展战略执行力不足，如期实现千年发展目标困难重重。特别是广大发展中国家面临严重的资金不足、技术手段缺乏、能力建设薄弱等困难，国际金融危机、气候变化、粮食和能源危机、自然灾害等挑战，进一步加重了发展中国家实现可持续发展的负担。当前，国际金融危机深层次影响正在持续发酵，世界经济复苏的不稳定性和不确定性十分突出，世界可持续发展事业面临更为复杂的形势和严峻的挑战。

联合国副秘书长和“里约＋20”峰会秘书长沙祖康指出：“可持续发展已经不是一个选择！它是所有人类在这个地球上分享宜居的唯一途径。‘里约＋20’峰会为我们这代人提供了选择这个途径的机会［4］。”因此，2012年6月在巴西举行的“里约＋20”峰会虽然也讨论了其他一些问题，例如食品安全、海洋保护、可持续发展的城市、绿色职业、社会事务、能源、水、可持续消费和生产模式、疾病风险的减少和消失等，但是会议主要讨论聚焦两大主题，一是可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济，二是可持续发展的机构性框架。其中前一个主题的内容，是力图通过发展绿色经济和促进可持续发展的制度框架，进一步消除贫困、改变不可持续的生产和消费模式以及保护和管理经济及社会发展的自然资源基础。

2 全球环境治理的实质是南北冲突

生态环境问题是指由于人类在工业化进程中处置不当，尤其是不合理地开发利用自然资源造成的全球性环境污染和生态破坏，对人类生存和发展构成的种种现实威胁。全球环境安全体系涵盖气候变化、水环境危机、贸易与环境等诸多方面，目前全球环境问题如全球气候变化、生物多样性、土地荒漠化、臭氧层破坏、水资源紧张等生态环境问题影响广泛，遍及全球，也在一定程度上影响到各国的政治、经济、科技甚至生活方式等各个方面。

首先，当前的环境问题具有全球性、超越意识形态性、公益性、整体关联性、严重挑战性等特征，对当代国际关系产生了极为广泛而又深远的影响。西方2000年前后就开始研究环境问题及其恶化对国际安全和主权的影响，包括环境问题与地区冲突、环境退化与生态环境难民、边界纠纷与生态环境问题、军事领域的环境问题、军事手段用于解决环境安全问题、生态环境恐怖主义、国家环境安全、全球环境安全等，已经认识到环境问题对传统安全构成了一种新的安全威胁。

全球环境这个问题，引发了当代国家主权的调整，主权国家作为最重要的国际行为体，在面对解决生态环境问题方面肩负着重大的历史使命，承担着主要的责任。然而由于环境问题的全球化，就必须共同加强国际合作和强化各种国际机制的作用，通过主权让渡和主权干涉的形式，对国家主权进行必要的调整，这就构成了对传统国家主权的严峻挑战。

其次，几乎所有的国际环境条约都说明，环境外交就是各国通过外交手段争取最大的国家利益，即在世界有限的资源及环境容量中获得较大的份额。事实上，从《蒙特利尔议定书》修正案关于耗损臭氧层物质的削减，到《巴塞尔公约》关于危险废物的处置，再到气候变化框架公约关于减排CO2等温室气体的谈判，都涉及到各国对有限全球环境容量的合理分配。

再次，西方主导的全球环境治理对国际经济体系起到重要影响，其中不公平因素对全球资源分配和利用产生了巨大影响，世界环境秩序只能在艰难中前行。自然资源虽然是各国自然赋予的，但是一个国家对自然资源的开发利用还取决于它的经济和科技实力。

实力强大的国家不仅有能力取得更多的自然资源，还可以利用经贸手段甚至武力的方法，从其他国家获得它们所需要的资源。当今，只占世界人口20%的发达国家，消耗了全球80%的资源。霸权意识、单边行动、南北分歧、环境资源的公共性、全球环境管理中的市场失灵与政府失灵，都对全球、多边或双边环境国际合作产生了不同程度的消极影响。国际环境机制的相对“软弱”、污染转嫁、援助有限如“杯水车薪”甚至“口惠而实不至”、绿色壁垒、北北明争暗斗，特别是南北鸿沟难以逾越：发展中国家和不发达国家当前最迫切的是发展经济解决温饱与问题；更关注如包括水污染等国内环境问题，发达国家更关注全球性环境问题，如气候变化等。因此南北双方对全球环境问题的根源与历史责任、对环境与发展的优先度抉择、对环境与主权、对环境保护的实现途径等均存在分歧，而且由于发展不平衡，出于国家环境利益和经济利益的考虑，或者受外交利益的影响，南方内部的发展中大国、发展中富裕小国和大量落后的中小国家在一些重大环境问题上的观点甚至立场开始出现分化。一个国家的环境外交策略取决于该国的发展战略与外交工作的整体战略，国际共同利益只能处在兼顾的地位。世界环境资源具有“公共物品”的属性，南北在全球环境问题上的巨大分歧，国际环境机制的相对“空洞”和“软弱”，世界环境管理的政府失灵与市场失灵，加上世界环境外交的专业化、全球化、复杂化、政治化，导致世界环境外交的必要性，同时环境外交也注定是复杂的艰难的工作。

3 中国积极参与全球环境治理

中国一贯真诚地履行自己所参加的全球环境治理，并在国际环境中之中扮演着极为重要的角色，已经成为世界各国和有识之士的共识［5］。2005年胡锦涛主席在联合国讲台上明确提出了“和谐世界”的理念，指出“和谐世界”思想要求建立一个可持续发展的国际社会，使人类与地球和睦相处，要求通过国际合作来保护全球的自然生态环境，合理开发和使用全球资源，使人与自然友好相处，可持续发展［6］，又指出要加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献［7］。胡锦涛在党的十七大报告中指出，在和谐世界的理念基础上，非传统安全外交已经成为中国发展战略的组成部分，是建设“和谐社会”的国际支撑。中共十七大为2020年全面建成小康社会的奋斗目标赋予了新内涵，十七大报告要求“统筹兼顾”和“统筹国内国际两个大局”，强调兼顾传统与非传统两个方面的安全问题。其中很多非传统领域问题如能源和环境外等关系到可持续发展、经济转型、生态文明和包容性增长等方面，是“又好又快发展”的外部条件［8］。

为了应对全球气候变化挑战，胡锦涛和温家宝已经在各种重要国际会议上系统阐述了国际环境合作立场（见表1）。

表1 中国领导人系统阐述国际环境合作立场的重要讲话

中国是一个发展中国家，同时又是一个环境资源大国，中国政府高度重视环境外交，将环境保护作为一个重要外交活动内容之一。在多边和双边环境外交方面，中国从维护国家环境权益、履行国际义务、促进国际环境合作的目的出发，加入了20项多边环境公约。例如臭氧层蒙特利尔议定书，议定书的内容包括生物多样性公约、维也纳公约／蒙特利尔议定书、巴塞尔公约／责任与赔偿议定书、海洋全球行动计划。在议定书谈判过程中，中国为其中的资金机制的建立发挥了重要作用，在中国的倡导下，最终成立了多边基金。中国在积极加入多边公约的同时，也积极参与区域性多边环境外交与合作，如APEC环境保护中心、东北亚环境合作、东亚海和西北太平洋行动计划等。中国与联合国环境规划署、全球环境基金、多边基金等许多环境保护多边机构建立了密切的联系。在全球环境基金的试运行期，中国就争取到6个基金项目，利用全球环境基金5 461万美元，所占份额在所有受援国中居首位。进入正式运行期后，中国获批准实施的项目有8个，利用全球环境基金共计12 642万美元。

在相关公约的谈判过程中，中国始终为加强与广大发展中国家的团结与合作做出努力。1991年北京发展中国家环境与发展部长级会议上，中国与广大发展中国家就环境保护形成了共同立场，并通过了《北京宣言》。在历次多边和双边环境外交谈判中，尤其是在里约环发大会和可持续发展首脑会议上，中国坚持了国际社会既定的“共同但有区别的责任”原则，重申了发达国家对保护环境负有比发展中国家更多的义务，理应率先行动起来，为保护全球环境做出贡献，维护了广大发展中国家的发展权。20世纪70年代以来，中国参与了几乎世界上所有重要的制度和规范的制定（见表2），开辟了中国外交的新领域。

环境外交的开展必须遵守两个原则：一是承认地球承载力有限，人类的发展必须控制在地球承载能力范围之内；二是承认地球的整体性和相互依存性，加强国际合作是确保全球环境安全的唯一出路。在环境外交中，各方利益的关系不是零和关系，处理得好完全可以实现全赢的局面，处理不好也可能出现全输的结果，因此全球资源和环境容量的公平和合理分配，是今后世界各国环境外交面临的困难问题。随着中国等新兴发展中国家的崛起，发展中国家在联合国可持续发展机制建设的主导权得到了加强，在规则的制定中得到更多的话语权，对于提升联合国环境署的能力，提升联合国可持续发展委员会的实际运作职能，都是非常有利的。

环境外交与全球治理以及世界政治经济秩序相互联系与影响，国际环境秩序的建立需要创建共同参与、求同存异的新秩序，这种新秩序也有利于我国环境外交的发展。随着新秩序的推进，环境外交主体将多元化，发展中国家将更多地参与在国际环境机制的构建与完善，共同践行可持续发展，形成互利共赢局面。发展中国家面对环境问题国际合作中的冲突，应该有更广的视野、更多的策略、更强的信心，在坚持“共同而有区别的责任”原则的基础上寻求与开展互利共赢的国际环境合作。里约＋20会议表明，发展中国家不可对环境外交的作用抱以过高的期待，发达国家承诺提供的经济技术援助可能是靠不住的，发展中国家要实现可持续发展，怨天尤人、束手待毙、无所作为的做法和想法是不可取的，最根本的出路就是发展自己。

表2 中国参与建设的国际环境规范

4 结语

巴西总统罗塞夫认为里约＋20的两个主要推动力量是中国和巴西。中国已经是全球绿色增长的引擎和希望，在里约＋20会议上处处可以感受到世界各国对中国的期盼。从中国自身来看，中国成功地从一个贫穷的中央计划经济国家转向具有中低收入水平的新兴市场经济国家，从一个崛起的发展中国家转向了发展中国家群体崛起的引领国，中国可持续发展经验本身就对其他国家具有借鉴意义。

中国的发展与绿色经济全球化的发展相辅相成，中国通过南南资金技术合作、气候谈判、荒漠化保护等活动，致力于帮助发展中国家的绿色增长。特别是在后金融危机时代，中国应该更加主动参与建设和维护全球可持续发展机制，携手国际社会推动发达国家落实承诺。

［1］ 中国环境报社编译迈向21世纪——联合国环境与发展大会文献汇编［M］.北京：中国环境科学出版社，1992：33-34.

［2］ 迈向21世纪——联合国环境与发展大会文献汇编［M］.北京：中国环境科学出版社，1992：29.

［3］ Rio＋20 Earth Summit［N］.The Telegraph，2012-06-17

［4］ Jonathan Watts，Rio＋20 Earth summit moves to boost UN［N］.Guardian，19，2012-06-19.

［5］ Michael Palmer.Environmental Regulation in the People’s Republic of China：The Face of Domestic Law［M］／／Managing the Chinese environment，ed Richard Louis Edmonds，Oxford University Press，1998：83.

［6］ Lester Ross.China：Environmental protection，Domestic Policy Trends，Patterns of Participation in Regimes and Compliance with International Norms［M］／／Managing the Chinese environment，ed Richard Louis Edmonds：Oxford University Press，1998：89.

［7］ 俞可平.和谐世界与全球治理［J］.中共天津市委党校学报，2007（2）：3.

［8］ 张沱生.中国的国际安全秩序观［J］.国际政治研究，2009（4）：8-19.