瞿春芳

（上海市浦东新区计量质量检测所， 上海 201201）

杨德利

（上海海洋大学经济管理学院， 上海 201306）

基于QS制度的食品企业产品质量安全保障对策研究*

瞿春芳

（上海市浦东新区计量质量检测所， 上海 201201）

杨德利

（上海海洋大学经济管理学院， 上海 201306）

为提高食品企业产品质量，更好实行QS制度，在评述我国食品安全现状及常见的食品质量问题基础上，对食品安全监管体系,食品安全法律制度、法律责任,食品安全技术支撑体系等进行了分析。提出企业自律和市场监管相结合、整合现有检测资源、提升检测能力、建立企业诚信档案等对策，以保障食品企业产品质量安全。

QS制度；食品企业；产品质量；安全保障对策

我国的食品问题已由食品短缺之忧转向了食品安全之忧，并且这个问题会由于中国食品生产经营企业的众多且小而散、经营主体的社会责任感缺失、监管机制及法律法规不完善而难以在短期内解决。近期不断发生的食品安全事件，给人们敲响了食品安全警钟。而解除食品安全之忧，必先建立食品企业的产品质量安全保障机制，在各方的共同努力下，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，共创和谐社会［1-4］。

1 我国食品安全现状及常见的食品质量问题

食品是人类生存和发展的最基本的物质条件，食品的质量安全已经成为全球的焦点之一，是人类发展的一个重要课题。随着食品安全监管体系和法律制度的不断完善，我国食品质量总体水平稳步提高,但也还存在令人担忧的一面。小企业小作坊存在食品生产力水平低下、生产环境差、原料污染、生产设备简陋、生产管理制度欠缺、从业人员素质差等问题，甚至有的生产者为了赚钱，冲破道德底线，恶意制假造假，违法生产、经营，影响了食品安全［5，6］。

从质量技术监督部门不定期对食品质量抽查的情况看，当前我国常见的食品质量问题主要是4个方面：卫生指标超标，如菌落总数、大肠菌群等严重超出国家强制性标准，个别的甚至有致病菌；超量使用食品添加剂或违规使用禁止的食品添加剂，例如苯甲酸、山梨酸、甜蜜素含量超标，违规使用已经禁用的人工合成色素、“瘦肉精”、“吊白块”等；某些常规理化指标不符合标准要求，如腌制肉中的酸价、过氧化值含量超标等；食品包装、标签等不规范。

2 QS制度推行的条件

为加强食品生产企业对食品的安全保障，我国实行了QS制度。QS制度是指为了保证食品质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动，具备规定条件的食品才允许生产销售的监管制度，因此实行食品质量安全市场准入制度是一种政府行为，是一项行政许可制度。该制度借鉴了美国已立法强制实施的食品GMP认证制度。我国是世界第二个强制实行食品质量安全认证的国家，28类食品都已纳入QS认证范围。除美国实行立法强制认证外，日本、加拿大、新加坡、德国等国家均采取部分产品强制实施、部分产品劝导的方式［7-9］。我国食品企业实施QS制度需要具备硬件和软件条件。

2.1 硬件条件

根据《加强食品质量安全监督管理工作实施意见》的有关规定，食品生产加工企业保证产品质量必备硬件条件包括10个方面，即环境条件、生产设备条件、加工工艺及过程、原材料要求、产品标准要求、人员要求、储运要求、检验设备要求、质量管理要求、包装标识要求。不同食品的生产加工企业，保证产品质量必备硬件条件的具体要求不同，在相应的食品生产许可证实施细则中都作出了详细的规定。

2.2 软件条件

办理食品生产许可证的软件要求是指食品生产加工企业应当建立健全产品质量管理制度，在实施从原材料进厂的进货验收到产品出厂的检验把关的全过程质量管理时，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法，不符合要求的原材料不准使用，不合格的产品严禁出厂，实行质量否决权。

3 我国食品质量安全保障存在的主要问题

3.1 食品监管体制不完善

我国食品安全管理机构包括质监、工商、卫生、食品药品、农业、商务、检验检疫等部门，管理力量看起来很强大，但还是存在管理部门往往只局限于各自领域。比如质监局负责生产领域的食品安全，工商局负责流通领域的食品安全，食品药品监管局负责餐饮服务领域的食品安全，进出口检验检疫局则负责进出口领域的食品安全。这些部门总是在自己所管的领域单兵作战，缺少协同作战的思维，经常出现监管的真空或重复监管，大大降低了管理的效率。例如，质检局一旦发现工厂生产的食品有问题，就只能查该厂现有的产品，而对已经流入流通领域销售的食品却无权过问，只能通知工商局来处理进入流通领域的问题食品；同样，工商局只能查处流通领域的食品，不能从商场、超市等流通领域直接查到工厂等问题食品的源头，这样往往治标不治本，不能从源头上铲除问题食品。

3.2 食品安全法律制度缺乏可操作性

《食品安全法》中的规定很多都是原则性的，具体操作性不强。只有类似相关法律制度出台实施细则之后，才能解决执法依据不健全和不易操作的问题。

3.3 法律责任追究不严

对食品生产者、经营者违法行为的惩处措施不力，违法成本太低，而违法获利太大，这样就导致很多经营者铤而走险。对管理者的责任追究制度缺失，对渎职部门和管理人员责任追究力度不大，不能从制度上规范食品安全管理部门和具体人员的责任，造成有法不依、执法不严和管理不力的渎职现象经常发生。

3.4 食品安全技术支撑体系不完善

目前我国各类检验机构数量较多，低水平重复建设严重，检测技术落后，很难为食品质量监管提供强有力的技术支持。此外，由于部门障碍，检测报告的法律效力不被广泛承认，造成了检测资源的不必要浪费。食品安全标准体系不完善，出现方法标准更新而产品标准滞后等状况。通常国家标准不能超过5年，但是我国很多20世纪的标准还在大量使用。食品安全法公布前，各部门依职责分别制订了农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准和行业标准。标准总体数量虽多，但标准间既有交叉重复、又有脱节，标准间的衔接协调程序不高。由于缺乏统一协调机制，在客观上形成了食品标准的交叉、重复、空白、不配套，多种标准在市场上形成冲突，让企业无法适从。同时，目前食品行业相关标准总体上标龄较长，食品产品安全标准通用性不强，部分标准指标欠缺风险评估依据，不能适应食品安全监管和行业发展需要，影响了相关标准的科学性和合理性。另外，标准的修订不能与时俱进，没有及时根据现在生产发展及消费者的需要进行修订。

3.5 管理能力较弱，人才队伍的素质有待提高

以质监局和工商局为例，质监局往往具有较多技术人员队伍和技术设备，但是执法人员严重不足，现有执法人员很难对生产领域的食品生产实行有效监督管理；而工商局执法人员的食品安全方面的知识相对欠缺，需要提高执法人员的业务素质。

3.6 食品企业内部存在的具体问题

（1）大部分食品企业规模小，投入低，竞争力弱。有些食品企业以农副产品加工为主，大部分加工设备落后。行业内先进、有竞争力的工艺装备少，产品品种少、档次低、科技含量不高，产品结构不能适应市场需求变化。（2）企业的食品安全意识仍不强。食品生产企业是食品安全保障的第一责任人，企业的责任意识、诚信意识、法制意识还需要进一步提高。（3）从业人员素质偏低、资质缺乏。食品QS制度的实施不仅对产品质量提出了新要求，而且要求从业人员要有资格证、产品出厂时经专业检验人员检验后才能出厂，这无疑给绝大多数食品生产企业提出了新的考验。（4）重取证、轻管理的现象在食品生产企业中不同程度存在，部分企业不能持续保持应有的生产条件。部分企业在取得食品生产许可证后，放松了对生产过程的质量控制，只求产量，忽视质量，生产过程又回到了以前粗放式的管理，生产过程、工艺设备、过程检验等不能按要求进行，出厂产品不检验，质量卫生安全存在较大隐患。

4 保障食品生产企业食品质量安全的对策

4.1 完善集中统一、各负其责的监管体制

从国际上看，建立一个强有力、集中统一的监管体制和加强各管理部门之间的协调是食品安全监管体制发展的趋势。针对实际工作中比较集中的监管空白和交叉问题，地方政府应适时制订办法，对各部门进行统一部署，减少监管环节、延长监管链条，适当整合，提倡资源信息共用共享，提高监管资源利用效率。在食品的生产加工、流通和消费环节逐步实现以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式，彻底解决导致重复监管及监管缺位的职责交叉、责任不清等问题。

4.2 加强食品安全标准体系建设，统一制定发布标准

卫生部应会同有关部门推进食品安全相关国家标准、地方标准的制修订，建立与我国经济社会发展相适应、与国际食品标准体系接轨、满足保障人民健康和贸易需要的食品安全标准体系；同时，应建立国家级食品安全标准管理中心，加强标准相关专业人才培养；加强标准宣贯、培训和跟踪评价，及时向公众免费公开标准，促进标准贯彻落实。

4.3 以政策为导向，将新办食品企业向工业区集聚，形成食品产业集群

实行中小型食品企业向工业区集聚，形成地区性食品产业集群，这样能够在人才、技术、资源、设施等方面实行共享和互补，促使产业链从主要集中在食品制造过程，延伸到食品研发、生产、销售、服务的全过程；同时建立农户(基地)、冷冻库、科研、质检、信息、加工、包装、仓储、市场(销售)等产供销一条龙发展体系。将企业集聚到工业园区形成集群后，便于食品监管部门监管。

4.4 完善食品安全检测体系

（1）食品企业共建检测中心，共享检测资源

检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。食品QS制度对企业的检验工作也提出了较高的要求，要求企业必须具备检验能力，产品出厂必须批批检验。另外，检验工作对中小型食品企业具有重要意义，因为中小型食品企业普遍资金短缺，检验设备投入不足，检验人员技术水平不高，过程检验和出厂检验把关能力较弱，致使食品质量不稳定，不能对食品质量进行全面分析。

在一个区域内共建检测中心则可以有效解决目前中小型食品企业面临的检验难题。企业共同出资建设实验室，聘请高水平的检验人员，共享检验资源，既可以满足食品检验的需要，又能帮助企业对质量状况甚至开发的新产品进行分析。

我国的食品标准中一般可分为感官、理化、微生物、重金属、食品添加剂和农残等指标检验，不同品种食品所用的检验仪器多数是相同的，只有部分特殊指标才需要专用仪器。而所用的仪器如液相色谱仪、原子分光光度计等动则几十万元，确实不是中小型食品企业所能承受的。因此中小型食品企业共建实验室是中小型食品企业实施QS制度的有效途径。

（2）整合现有各区县级质检机构，积聚检测技术力量，提升检测能级

以上海为例，上海现在质检系统食品检测机构实行4+1+1的模式，上海市质检院作为国家级上海产品质量监督检验研究院，而市级食品检测机构有1家，区县级食品检测机构有4家，各区县的检测设备和检测力量相差无几，检测力量单薄，如果综合考虑地区因素，将4家食品检测机构优化整合，建立检测资源共享机制，从而提高检测能力，提升检测机构能级，同时合理推进第三方检测机构建设，建立协调统一、布局合理、运转高效的食品安全检测体系。

4.5 加强监管人员队伍建设，提高管理人员综合素质

分批对现有监管人员进行法律和食品安全方面知识的培训，提高执法人员的经济知识、现代科技知识和法律知识，提高业务能力。另外，要进一步招录更多具有法律、食品安全方面知识的专业和技术人员，充实到食品安全管理的人才队伍中，提高管理人员的综合素质。

4.6 提高生产企业的守法意识，企业加强自律

行业协会或相关部门组织企业相关人员学习《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《产品质量法》等食品相关法律法规，增强企业的法律意识，组织食品安全生产的技能培训等，生产企业通过自查自纠，查处食品安全隐患，同时让企业牢记违法的巨大代价，以增加企业自律能力，尽最大努力保证生产的食品质量安全可靠。

4.7 加强食品安全信息工作，推动信息共享和统一发布

健全食品安全信息统一公布制度，建立部门间信息沟通平台，实现食品安全信息互联共享。定期编发食品安全动态，组织编写年度国家食品安全状况，指导地方编写当地食品安全状况。建立健全舆情监测机制，及时组织调查、评估、研判，稳妥准确发布食品安全信息并认真做好解释说明，防止引起消费者恐慌和舆论负面炒作。

4.8 集政府监管部门与民间力量，合力攻克食品安全难题

近年来，在食品安全问题屡屡发生，食品生产监管难度日益增大、风险愈见凸显，而政府部门却碍于监管资源不足、治理机制相对单一，有时确实难以“包打天下”。应建立民间监督组织，鼓励公民参与，建立以政府监督为主导，民间监督为辅的食品监督体系。例如食品安全网（目前人气较高的“掷出窗外”民间食品安全网），被上海市食品安全委员会相关领导称为政府、社会、公民互动，“群防群治”的典型。今年1月1日上海在全国率先开通食品安全统一举报电话12331热线，为全市统一的食品安全投诉举报中心，为市民参与食品安全监督搭建了平台。

4.9 健全食品安全信用体系。

我国之所以食品安全危机如此严重，很重要的一个原因是没有建立起食品安全信用体系。应当通过立法在全社会进一步建立褒奖守信、惩戒失信的食品安全信用体系，统一确定信用标准、建立信用平台等，切实发挥食品安全信用体系对于食品安全的保障功能。

4.10 建立更加严厉的法律追究制度

对违法企业，建立惩罚性赔偿机制，完全剥夺它们造假的收益，并受相应法律制裁。企业犯罪成本太低，让这些问题食品屡屡出现。要提高企业违法成本，设置惩罚赔偿机制，对违法严重者，罚到倾家荡产，并应追究相应的法律责任。对食品安全监管部门和相关人员违规责任加大追究力度，从制度上规范食品安全监管部门和具体人员的责任，对造成有法不依、执法不严和管理不力的渎职行为追究必要的法律责任。

［1］黄春阳.我国构建统一高效的食品安全管理体系研究［D］.南宁：广西大学，2009.

［2］卢剑，孙勇，耿宁，等.我国食品安全问题及监管模式建立研究［J］.食品科学，2010，31(5)： 319-324.

［3］张晓丽.我国食品安全的政府监管责任机制研究［D］.成都：电子科技大学，2010.

［4］侯勇.浅谈食品生产企业应对《食品质量安全市场准入制度》的措施 [J].青海科技，2004(2)： 53-54.

［5］刘洋.目前我国食品安全存在的主要问题及对策［D］.长春：吉林大学，2005.

［6］杨辉.我国食品质量安全管理体制的现状和改革建议［J］.中国卫生质量管理，2006(2)： 19-20.

［7］雷家骕，王兆华.国外主要发达国家食品安全监管状况综述［J］.中国药品监督管理，2004(3)： 15-17.

［8］唐华.论欧盟食品安全法规体系及其对中国的启示［D］.北京：对外经济贸易大学，2006.

［9］李怀，赵万里.发达国家食品安全监管的特征及其经验借鉴［J］.河北经贸大学学报，2008，29(6)： 29-36.

Countermeasures for Food Product Quality Security Insurance Based on QS System-Based

Qu Chunfang
(Pudong New Area Station of Measurement and Quality Inspection， Shanghai 201201, China)
Yang Deli
(Shanghai Ocean University School of Economics and Management， Shanghai 201306， China)

To improve food enterprise products quality，better implement QS system，on the basis of the review of the status of food security and the common issues of food quality，food safety regulatory system，legal system and the legal responsibility for food safety , food safety technology supporting system were analysed. Some countermeasures were put forward to protect the quality and safety of food products such as combining enterprises self-discipline and market supervision，integrating existing test resources，improving detection capabilities, establishing business creditfile and so on.

QS system; food product; product quality; security insurance countermeasure

O652

A

1008-6145（2012）04-0086-04

10.3969／j.issn.1008-6145.2012.04.027

*上海市教委重点学科“食品经济管理”项目(J50703)

联系人：瞿春芳；E-mail： qcfcj@163.com

2012-05-21