王思睿

(中国人民大学公共管理学院，北京100872)

政府行政责任论析

王思睿

(中国人民大学公共管理学院，北京100872)

行政责任是指政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。行政责任作为人类历史上一定发展阶段的产物，有其生成和发展的必然性和条件。在现代社会中，行政责任越来越成为国家政治生活的一个重要方面，从而使确立行政责任产生了不同于以往的重要意义。

中国;行政管理;“责任”;政府责任

行政责任既是人类社会政治法律思想和制度发展史上间接民主阶段的历史产物，又是近代国家责任政治的产物，是国家行政管理制度的重要组成部分。因此，它是行政管理学的研究对象之一。

一、责任及行政责任的含义

人们在探讨某一概念时，总要探究概念的词源意义，并进行语义分析。作为一种学术规范，这表面看来简单，仔细分析这种现象，却有着深远的意义。

正如当代英国哲学家J·R·Lucas所言，词语的意义是不断变化的，但它们大都保留有最初使用时的一些意义，“责任”一词现在被广泛用于伦理学、政治学和日常词语中，且意义有很大不同，但只要我们考察该词的最初意义，就能发现‘责任’二字在这些不同意义中有着一些共同性。对“责任”一词进行语义分析的另一目的，就在于发现“不同意义中的共同性”。

从“责任”的语义分析，“责任”一词有广义与狭义之分。广义的责任是指在政治、道德或者法律等方面所应为的行为的程度和范围;狭义的责任则是指违反某种义务所应承担的后果，这种后果往往与谴责、惩罚联系在一起，因而是不利的后果。广义的责任往往涉及“责任”的形而上的问题，具有抽象性;而狭义的责任只注重具体的、实在的规范规定及实际的后果。

政府行政责任在人们的日常用语及专业文献中更多地被称为行政责任。那么，什么是行政责任呢?在整个责任系统中，行政责任至少在以下三种意义上使用：一是行政政治责任，二是行政法律责任，三是行政违宪责任。本文主要探讨的是国家的行政政治责任，这种理解和使用方法主要基于我们对于“行政”二字的理解，“行政”有时在静态上使用它，赋予它“行政机构”、“行政人员”的意义［1］，因此，行政责任就是政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。依照国家的政治活动原则，国家行政机关及其工作人员除对其行为应承担法定的义务外，还要承担一定的政治义务。这种政治义务，主要表现为不辜负党和人民的信任和支持，要忠实地代表人民的利益，努力为人民服务。当然对于违反这种义务的后果的确认和追究，通常与国家权力机关、政党、人民群众及人民团体施加的政治压力有关。

行政责任作为人类历史上一定发展阶段的产物，有其生成和发展的必然性和条件。在现代社会中，行政责任越来越成为国家政治生活的一个重要方面，从而使确立行政责任产生了不同于以往的重要意义。这可以从两个方面来看：一是行政职能的扩展。19世纪末20世纪初，西方国家开始出现从立法国家转变为行政国家的国家现象，即行政国家兴起。行政改变了传统的“两分法”和“行政是政治的奴仆”的从属性质，开始取得国家政治生活的主导地位，表现为在立法、司法、行政三权分立的国家权力格局中，政府的地位得到加强，政府的权力、职能和活动范围大大扩展，以致在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。二是政府自身的变化。进入20世纪以来，特别是两次世界大战以来，人类社会的发展要求政府通过自身调整以适应不断的变化，而政府为了有效地实施行政管理，开展行政活动，也不得不进行自身的改革。逐步形成现代国家行政组织的特征，集中表现为政府权力和职能明显扩展，行政管理内容和方式日趋繁多，政府组织结构和行政权力的再分配更为复杂，政府公务人员的数量和种类大为增加。

二、政府行政责任的历史回溯

政府的行政责任不是从来就有的，它是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政治体制的建立而形成、并随着国家政治生活的变迁而发展的。与整体性国家责任的三个发展阶段，即国家完全无责、国家有限责任和国家完全责任相联系，行政责任可以有三种社会形态属性的认识。

1．资本主义社会以前的行政责任

在资本主义以前的社会政治生活中，沿用着两条“定律”：一是“国王不可能为非”，二是“朕即国家”，而官吏的权力和行为是国王的权力和行为的延伸。因此，在政治关系上，国王既然无责、不能被控告，那么，官吏也就无责、不能被控告。这就形成虽然国家大量给人民造成损害，却可以完全不负责任的历史现象。但这并不意味着官吏没有责任，不会受到制裁。事实上，封建社会的官吏乃至封建社会以前的官吏受到惩罚的情况并非鲜见，这是因为，官吏对百姓不负责任，却对国王负有责任。不仅如此，行政官吏还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系。当官吏违背对国王的责任时，就要受到制裁［1］490。在中国封建历史上，官吏对帝王承担的责任，首先表现为封建帝王对其官吏“因任而授官”，在委任的同时明确提出政绩标准、行为规范;其次表现为按官吏尽职尽责的情况给予奖功惩过、升迁降调，并以此制定一整套的官吏考核、评定和责任制度，如果把封建官吏对皇帝所负的责任仅仅理解为一种对权力主体所负的责任，那么，中国历史上的封建官吏责任制度以及与其相关的其他制度，是很值得我们研究和借鉴的。

2．资本主义国家的行政责任

以“主权在民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”和法制为核心内容的资产阶级启蒙思想和民主主义思想，为资本主义国家的确立和确保行政责任奠定了理论基础。1688年至1700年，英国光荣革命以后，行政责任作为资产阶级民主政治体制的一部分，逐渐发展成为一种较为完备的理论体系和制度。在资产阶级取得政权初期，行政责任与整体国家责任相一致，具体有三重使命：一是继续进行反封建斗争的武器，以巩固刚刚到手的政权;二是维护资产阶级“私有财产神圣不可侵犯”的原则，防止和反对国家对资本家的过分侵扰;三是标榜和维护资产阶级的民主与法制，调整国家与社会其他阶级的关系。经过二百多年的演变，三重使命中的第一种使命已经失去了意义，而后两项则作为行政责任的社会历史条件而继续发挥作用［2］491。

3．社会主义国家行政责任问题

在无产阶级革命的历史上，人民是主人，人民政府及其工作人员是人民的公仆的国家性质和制度，始终是最崇高的奋斗目标之一。早在无产阶级夺取政权的第一次伟大尝试——巴黎公社时期，就曾经实行过选举者可以随时撤换被选举者、被选举者对选举者负责的原则。但是，由于种种复杂的历史原因，社会主义国家行政责任制度的内在机制，一直未能得到明确，官僚主义的侵权和损害行为始终未能得以有效克服。近年来，与社会主义国家普遍进行的改革进程相一致，确立和确保行政责任受到了更多的重视，运用法律的手段解决行政争端，防止和反对损害行为有了明显的进展［2］494。相信，随着社会主义民主与法制制度的确立和完善，社会主义的行政责任制度也将进一步得到发展。

三、中国政府行政责任的实现途径

中国政府行政责任的现状不容乐观，分析起来，原因很多，单从行政文化的层面来看，主要根源产生于两个方面：一是“官本位”的传统心理观念根深蒂固，这种传统、扭曲的权力思想，虽然激发了大家的权力意识，但他强调更多的是一种特权思想，是一种凌驾于责任之上的不受约束的权力，责任意识根本无从谈起;二是民众民主意识的不足，由于生活方式和历史的原因，特别是封建统治者的愚弄和欺骗，中国民众向来轻视自己的基本权利，对官僚主义的种种恶习习以为常，从来不考虑通过行政和法律的手段讨回公平、弥补损失、追究责任。因此，在社会主义不断发展的今天，中国政府行政责任的实现必然是一个长期的、渐进的过程，必然要建立在真正实现民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识养成的基础上。

一是更新观念，发挥先进行政文化的作用。思想观念的形成是一个缓慢渐进的过程，但思想观念一旦形成却会在相当长的一段时间里起作用，阻碍或者推动社会发展，因此，政府行政责任的观念并不能简单地在原有的思想基础上简单地建立起来，它需要实现深刻地观念更新与转变。第一，要实现权力本位向责任本位的转变。现代政府机构是社会公共管理和公共服务的唯一提供者，其所有权力来源于人民。公民权利是国家权力之源，是行政权力之本;政府责任是行政权力的核心。第二，要实现政府本位向公民本位的转变。在现代民主法治社会，政府责任的真正实现需要广大民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成。而行政主体责任意识的养成则需要完成深刻的理念变革，也就是要使政府及其公务人员从传统政治中的官贵民贱的观念，转变为现代民主政治中的政府与公民的平等交换和制约的观念，实现由“政府本位”向“社会本位”、“公民本位”的转变。所有这些更新的实现，都需要通过不断加强新的行政文化建设来实现。

二是健全机制，实现高效的制度依托。政府的权力来自人民，政府具有代表人民群众的责任，但作为一个相对独立的主体，政府自身也有自利性，政府责任常常面临维护自身利益的挑战，因此，就必须要构建健全有效的机制对政府的行为进行约束和监督，使政府的行为符合他所代表的人民的利益。换句话说，只有依托高效的制度，才能保证政府责任有效的落实。

三是完备法规，构建健全的法律体系。修改完备政府行政责任法律体系是实现政府行政责任的关键环节，只有健全的政府行政责任法律法规，才能保护公民正当权益，才能对政府行政行为进行有效约束，确保政府责任的落实。第一，行政授权坚持权力与责任相一致的原则。行政授权指的是依照法律法规将某项或者某方面的行政职权的部分或者全部，通过合法的方式授予某个组织或者个人的法律行为。第二，要严格详细地规范政府行政责任追究的法律方法与程序。要有法可依，要依据宪法和行政法的规定，严格规范政府责任追究的方法和程序，不要使其成为无根之木、无源之水。第三，要公平公正地追究政府责任。责任平等，对政府中任何人或者组织的过失，要平等地追究其责任。特别是不能对行使公共权力的人或者组织的不当行为进行辩护，不能出现不同层级政府在追究政府责任过程以及结果上的不同。

四是提高素质，培养积极的行政人格。政府是由政府公务人员组成的，政府的行为最终是由公务人员体现的，政府公务人员是政府的代表，是政府责任的具体担负者，因此，政府公务人员的素质直接影响到政府责任的实现。只有政府公务人员的素质提高了，政府责任的实现才会成为可能。

要提升政府和公务人员的道德素质必须通过“自律”和“他律”两种方式加以实现。对“自律”而言，主要是要加强公务人员的行政伦理的教育与修养。开展持久有效的道德训练，强化责任意识，让行政主体的自律机制通过自我反省、悔过、道歉以及辞职等“内在驱动力”发挥作用。从“他律”的角度，主要有以下几个办法：加强行政道德的立法，使政府及公务人员所承担的道德责任有法可依，违法可究;建立专门机构，负责处理政府公务人员违反行政道德但又尚未构成犯罪的行为，以有效遏止公务员行政道德责任缺位;将行政道德水平作为公务人员任免、升降、调整的一个重要考核指标，与公务人员的切身利益挂起钩来;加大新闻媒体和舆论监督的力度，通过媒体和广大群众的监督，促使政府和公务人员倍加注重自身的道德修养，严于律己，最终，在所有政府机关及公务人员中形成一种良好的行政道德社会文化氛围。

［1］姜明安．行政法与行政诉讼［M］．北京：中国卓越出版公司，1990：23．

［2］张国庆．行政管理学概论［M］．北京：北京大学出版社，2000．

D63

A

1007－4937(2012)04－0036－03

2012－05－12

王思睿(1990－)，男，黑龙江哈尔滨人，从事中国政府治理和行政管理学研究。

〔责任编辑：王雅莉〕