戴承欢 龙益军 蔡永彤

(1.湖南文理学院，湖南 常德 415000；2.常德芷兰实验学校，湖南 常德 415000；3.上海市闵行区人民检察院，上海 201100)

检察执法是社会主义法治建设的重要一环，而影响检察执法成败的因素很多，其中检察机关的执法公信力是一项很重要的因素。因此，加强检察机关行为的公信力建设是社会主义法治建设的必然要求。本文拟从解构检察行为公信力的结构性要素入手，分析人民监督员制度的问题所在，并就此制度的完善略述管见，以期对提高检察行为公信力之建设有所裨益。

一 要素解构与现代解读：对检察行为公信力的微观构成考察

公信力，就是指公众相信的力量和程度及其信赖基础。从社会公众认知的视角言之，检察行为公信力是社会公众对检察权力及其实施过程或结果的信任和尊重。社会公众越信任和尊重，检察行为公信力就越高。

（一）传统理解的视角及其不足

检察行为公信力的传统理解立足于检察权和检察机关，主要有能力说和复合说两种类型。能力说主张，检察行为公信力是检察权所具有的某种受到社会公众信任和尊重的能力，如郑成良等人认为，检察行为公信力是“既能够引起普遍服从，又能够引起普遍尊重的公共性力量，它表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力”[1]。而复合说强调，检察行为公信力是检察权与社会公众互动复合的结果，如关玫主张，“司法公信力是司法对公众的信用和公众对司法的信任，它一方面表现为司法机关（信用方）是否具有值得公众（信任方）信任的因素（包括正当的程序、公正的结果、适格的司法人员等方面的因素）及其履行责任的能力在客观上能为信任方所信任的程度；另一方面表现为司法机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应”[2]。

客观而言，能力说正确揭示了检察权在检察行为公信力中的重要地位，但它忽略了社会公众对检察权的认知和评价在形成和提升检察行为公信力中的重要作用[3]；复合说虽然感觉到了检察权与社会公众之间的互动关系对检察行为公信力的价值，但仍然没有脱出检察权的窠臼，没有真正揭示出社会公众的认知与检察行为公信力的形成和提升之间的内在联系。

从社会公众认知角度言之，检察行为公信力是社会公众对检察权及其实施过程或结果实现社会认知以后所产生的一种信任和尊重的社会心理，它是社会公众在对检察权及其实施过程或结果的社会知觉基础上形成的社会印象和社会判断。可见，检察行为公信力首先是社会认知问题，社会公众对检察权及其实施过程或结果的信任和尊重，不能仅仅依靠检察权及其实施过程或结果的公正性本身来获得，而还必须依靠社会公众对检察权及其实施过程或结果的公正性的社会认知来获得。也就是说，司法公正与否不是由检察机关自己说了算，而是由社会公众说了算。所以，检察权及其实施过程或结果客观上是否公正是一回事，社会公众主观上是否确信又是一回事。由此看来，理解和把握检察行为公信力的侧重点不应该是检察权本身，而是社会公众对检察权的认知及随之而来的信任和尊重。

总之，检察行为公信力是社会公众对检察权及其实施过程和结果的信任和尊重，与检察权及其实施过程或结果的公正性之间不存在充分必要条件关系：检察权及其实施过程或结果的公正性不能证成社会公众必然对之信任和尊重，社会公众的信任和尊重也不能证成它们必然公正。

（二）检察行为公信力的现代解读

从社会公众认知视角而言，社会公众对检察权及其实施过程或结果的认知是渐进的、递进的，同时又是平面扩展的，因而，检察行为公信力在社会公众的认知系统中应该是一个纵横交错、平面与立体统一的体系，既有一定的覆盖范围，也有一定的层进关系。

从横向来看，检察行为公信力表现为社会公众对以检察权为中心的一系列司法活动及其实施人员的信任和尊重，主要体现在三个方面：（1）社会公众对检察权的信任和尊重，指社会公众对检察权处理某些社会纠纷的制度设计的信任和尊重。它主要表现为社会公众对检察权享有处置某些社会纠纷的权力正当性的认可，也表现为对检察权处断某些社会纠纷的结果的尊重。（2）社会公众对检察机关的信任和尊重，指社会公众对代表国家行使检察权的检察机关的信任和尊重。这种信任和尊重既表现为社会公众对检察机关处断某些社会纠纷的职能的肯定，也表现为对检察机关及其工作人员的职务行为的过程或结果的信任和尊重。（3）社会公众对检察人员的信任和尊重，指社会公众对检察人员的信任和尊重。对检察人员的信任和尊重又可以细分为对检察人员法律素质的信任和尊重、对检察人员道德素质的信任和尊重。

从纵向来看，检察行为公信力表现为社会公众对检察权及其实施过程或结果的信任——信赖——赞誉的三个层进关系及其社会心理。首先是社会公众对检察权实施过程或结果的信任和尊重，即社会公众对检察机关在行使检察权过程中所作出的决定、裁决的信任和尊重。这是检察公信力最基本的层次。其次，社会公众对检察权的信任和依赖，即社会公众在遇到重大事故或社会疑难纠纷无法排解时，都寄希望于检察机关，并且自愿接受检察机关按照预定程序所作出的裁决的约束。这是检察公信力最显著的体现。最后，社会公众对检察机关所做出的倾向性、整体性评价的赞誉。这是检察公信力最高表现。

总之，从社会公众认知视角言之，检察公信力的内涵在横向上可以理解为社会公众对检察权、检察机关和检察人员的信任和尊重；在纵向上可以理解为社会公众对检察机关的行为的信任、对检察权的信赖和赞誉。由此可见，检察行为公信力在横向上是一个从抽象到具体的过程，在纵向上是一个从具体到抽象的过程。从抽象到具体的横向过程反映了检察行为公信力的立足点在于社会公众对检察人员的信任和尊重；而从具体到抽象的纵向过程则揭示出检察公信力的终极依归应该是制度信任而不是个人信任。

二 制度概览与实践介评：人民监督员制度对检察公信力的减损

（一）我国人民监督员制度的实践运作

根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员的产生由各地检察机关根据一定条件在机关、团体、企事业单位推荐的基础上，征得本人同意、考察后确认。地方各级人民检察院人民监督员的名额由各级检察院根据工作需要确定。人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期。至于人民监督员的选任条件，规定了五个方面：（1）拥护中华人民共和国宪法；（2）有选举权和被选举权；（3）年满二十三岁；（4）公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；（5）身体健康。同时规定了不愿意继续担任人民监督员的，可以辞去职务。

人民监督员的职权，根据最高人民检察院的《规定》由两个方面构成。一是人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：（1）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（2）拟撤销案件的；（3）拟不起诉的。涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。二是对检察机关在查办职务犯罪案件中的违法行为有权提出纠正，即人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押的；（3）违法搜查、扣押、冻结的；（4）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；（5）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。此外，人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。人民监督员所享有的监督权的范围包括：阅卷、旁听讯问及询问等知情权，对检察官的质询权，独立评议权及无记名表决权，检察委员会列席权，对检察委员会决定的提请复核权等。

人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督除作出的逮捕决定是事后监督外，其他都是事中监督和同步监督，即检察机关准备不起诉或撤销案件后，在作出正式决定前，主动接受人民监督员的监督。监督程序的开启权在检察机关，让人民监督员采取听审的方式参与检察机关作出不起诉或撤销案件的过程，最后按照少数服从多数的原则形成决议，并以此决议影响检察机关的最终决定。

人民监督员对监督的案件具有表决权，其表决意见是检察长和检察委员会作出决定的重要参考依据。虽然检察机关也不必然按照人民监督员的决议来形成自己的最终决定，但检察机关如果不同意人民监督员决议的，还应该由检察委员会集体讨论形成最终决定，并由此赋予了人民监督员在不同意检察委员会决定时，有向上一级检察机关提请复核的权力。上一级检察机关必须复核并反馈结果。因为规定了上一级检察机关的救济程序，所以人民监督员监督意见还是被赋予了较强的法律效力，以此对检察权的正确行使增加一道制约的砝码。

（二）我国人民监督员制度对检察公信力减损分析

人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主、提高检察公信力的有益尝试。人民监督员的独立评议制、表决制、多数票意见制等制度保障了人民监督员话语权的实现，人民监督员听取意见、提问、询问、讯问保证了程序参与的实现。但是，人民监督员制度在实践运作过程中也暴露出一些缺陷，这些都极大地影响了检察行为公信力的实现。

（1）从人民监督员制度试行实践来看，各地基本上采取了主要在专业人士中选聘人民监督员的做法。这里的专业人士，既包括法律方面的专家、学者，也包括各级人大代表、政协委员，其中后者更成为人民监督员的主要构成部分。“就全国而言，截止到2004 年6 月，共选任监督员8366 名，其中女性1509 人，少数民族609 人，具有大专以上学历的2206人，有法律工作经历的1908 人，人大代表3073 人，政协委员1792 人”[4]，这种“精英化”的人员选拔方式，与采取民众监督提高检察行为公信力的取向是相悖的。相对于公民个人，人民监督员制度是一种社会监督。它不是公民个人对职务犯罪进行的监督，而是代表社会公众对检察机关查办的职务犯罪案件进行的监督，因此，人民监督员的选拔应当具有社会各阶层的代表性，它应当走一条“大众化”而非“精英化”路线。

（2）监督效力是关系到人民监督员制度能否成长壮大的重大问题。我国的人民监督员所形成的监督意见对检察机关处理案件不具有直接的法律强制力。根据最高人民检察院的《规定》，对于人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。如果检察长不同意人民监督员的监督意见，应当提请检察委员会讨论决定。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级检察机关复核，上级检察机关应当及时复核并反馈结果。该《规定》仅要求将人民监督员对办案人员司法处理的表决意见上报，供检察长或者检察委员会参考。这表明，人民监督员的意见对于检察院并不具有实质性的制约效力，仅具有参考的意义，带有咨询或者建议的性质。如果不能改革人民监督员制度，提高该制度的权威，长此以往该制度必将空洞化以至形同虚设，如此则检察机关的处理意见如何取信于民？

（3）从人民监督员的产生方式来看，人民监督员虽然由其他单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督员最终人员的确定必然产生决定性的影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。也正因为这样，人民监督员在履行监督职责的过程中，能否处于超然的中立地位令人不无忧虑，缺乏中立性的人民监督员作出的监督结论必然会造成公信力的重度减损，引发民众质疑。这也使本来设计上的外部监督有转为内部监督的危险倾向。

三 改革趋向与法治进路：以提高检察行为公信力为核心改革人民监督员制度

司法民主是当今世界司法发展的潮流，提高检察行为的公信力也是践行社会主义法治理念的内在需求，人民监督员制度无疑顺应了这一趋势。它山之石，可以攻玉，借鉴日本近年来为提高检察公信力而修改完善的检察审查会制度，有助于完善我国新兴的人民监督员制度，为提高我国检察机关检察行为的公信力踏出坚实的一步。

（一）监督范围的完善

根据现行规定，人民监督员监督的案件范围包括检察机关查办的职务犯罪案件中存在的“三类案件”、“五种情形”和“一种情况”，对于非检察机关自侦案件的批捕、起诉皆不适用。对人民监督员的监督范围，学界存在一定的争议，主要有两种不同的观点：第一种观点是扩大说。这种观点认为，现行人民监督员制度违反了“诉讼权利平等原则”，因而提出应当扩大人民监督员制度的适用范围，将之扩大到所有案件。第二种观点是缩小说，这种观点认为，现行人民监督员监督的案件范围应当缩写而不是扩大。笔者赞同扩大说，“从全面监督检察权行使的角度考虑，对检察机关自侦案件的限定是值得探讨的，从整体建构的角度出发，应当考虑将非自侦案件也一并纳入人民监督员的监督范围”[5]。还有的学者更进一步指出，“高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎与法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一视同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。对检察机关直接受理案件拟做不起诉处理或撤销案件的，同样存在这一问题。随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求”[6]。

（二）选任程序的完善

按现行规定，对人民监督员的选任工作是由检察机关来组织进行的。一般的程序是由检察机关按照拟选任的名额确定人民监督员的产生单位，产生单位在本单位中通过民主推荐的渠道确定监督员人选后，由检察机关确认并颁发人民监督员证书。从这一规定的实质看，选任的主体实际上是检察机关。因为从哪些单位产生人民监督员，从这些单位推荐出人选后是否确认都是由检察机关决定的。加上目前人民监督员办公室设在检察机关，对此有学者提出质疑，认为人民监督员制度存在由检察机关“自己选人来监督自己”之嫌，应当完善现行关于人民监督员选任的规定。

借鉴日本通过随机的方式从拥有众议院选举权的一般民众中选拔检察审查员的做法，可以由人民监督员办公室委托司法行政机关进行选任。前已述及，笔者主张将来人民监督员办公室设在人大，人民监督员应当由人民监督员办公室来进行管理。但是由人民监督员办公室来直接组织选任人民监督员有诸多不便。而司法行政机关及其下属的法律服务所点多面广，司法行政机关在选任人民陪审员上也积累了一套丰富的经验。因此设想人民监督员的选任可由人民监督员办公室委托司法行政机关进行，具体程序可参照人民陪审员的选任方法。需要指出的是，现行人民监督员选任程序只有原则性的规定，而没有详细的操作办法。产生人民监督员的单位如何确认，单位如何推荐，都没有做出明确规定，这对人民监督员产生的民主性和代表性都无法得到切实保障。因此，应该对人民监督员的选任程序用立法的形式做出明确的规定，这样既可以保障人民监督员产生的民主性和代表性，也可以增加人民监督员在人民群众中的公信力。

（三）监督效力的完善

根据现行规定，人民监督员表决意见具有一定程序上的效力，表现在：一方面，人民监督员的表决意见没有能够必然产生某种结果的效力。人民监督员的表决意见需要经检察长或检察委员会的审查，以作出同意或不同意的决定。另一方面，人民监督员的表决意见对检察机关作出某项司法决定又有一定的约束力。如检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见；检察委员会讨论人民监督员表决的案件，必要时可以邀请对案件表决的人民监督员列席；检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，人民监督员办公室应当向人民监督员作出说明；参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核，等等。

对人民监督员表决意见不具有实体上效力的情形，有学者提出质疑，认为人民监督员的表决意见应具有较强甚至是必然的效力，即对于人民监督员的表决结果检察机关一般应当采纳。如果检察机关经常否决人民监督员的表决意见时，人民监督员制度的存在价值也将会受到怀疑。而近年来日本检察审查会改革的主旨之一就是强化其决议的效力。

如何看待人民监督员表决意见的效力？笔者认为：首先，人民监督员的表决意见不应具有实体上的效力是比较切实可行的。根据宪法规定，人民检察院依法独立行使检察权，任何机关、社会团体和个人都不能对其进行干涉。人民监督员制度也不应妨碍检察机关独立行使检察权，检察机关对于法律赋予其职权范围内的工作应有独立作出判断决定的权力。其次，人民监督员表决意见的效力还有待进一步增强。因为人民监督员的监督在程序上是一种刚性的监督，而不是软性的监督，对人民监督员的表决意见，检察机关一般情况下应予以采纳。如果检察机关不予采纳的，则应制定某些限制性条文规定：其一，可以增设检察机关不同意人民监督员表决意见的理由。参照刑事诉讼法、高检院《人民检察院刑事诉讼规则》等，这些理由通常可包括如下几种情形：一是有足够相反的证据表明人民监督员的表决意见存在错误的；二是监督活动违反回避规定的；三是剥夺或者限制犯罪嫌疑人的正当权利，可能影响公正监督的；四是参与监督工作的人民监督员人员组成不符合规定的；五是其他违反规定的监督程序，可能影响公正监督的情形等等。其二，可以增设不同意人民监督员表决意见的程序性规定。通常也可设定以下程序：一是必须经过检察委员会讨论决定；二是检委会决定不同意人民监督员表决意见的，应当在检委会决定中阐明其理由；三是检委会决定应当由人民监督员办公室报送参与案件监督工作的人民监督员，以便人民监督员决定是否提请上级检察机关复核等。

四 结语：检察公信力的提高宜渐进而不宜冒进

德国哲学家伽达默尔曾经说过：“一个人需要学会超出近在咫尺的东西去视看——不是为了离开它去视看，而是为了在一更大的整体中按照更真实的比例更清楚地看它。”[7]因此，我国人民监督员制度的改造进程注定无法脱离检察行为公信力的整体语境。当前部分学术名流所倡导的以提高检察行为公信力为核心改造我国的人民监督员制度之观点，亦是我国长期制度实践的努力方向。

但也应当注意到，单纯使用对策法学来论证我国人民监督员制度改革进路的叙事策略也的确化约了不少东西：建设和提高检察公信力，树立全社会对检察权及其实施的过程或结果的信任和尊重，除了要充分注意检察机关及其活动建设外，也要充分注意对社会公众对检察权及其实施的过程或结果的认知关照。实现社会公众对检察权及其实施过程或结果的正确认知，克服检察公信力的脆弱性和先验性，增进社会公众对检察权及其实施过程或结果的信任和尊重，乃是今天检察公信力建设的当务之急。

[1]郑成良，张英霞.论司法公信力[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2005，(5).

[2]关玫.司法公信力初论：概念、类型与特征[J].法制与社会发展，2005，(4).

[3]张冠梓.论法的成长：来自中国南方山地法律民族志的诠释[M].北京：社会科学文献出版社，2000：469-496.

[4]戴玉忠.人民监督员制度：具有生命力的制度创新[N].检察日报，2004-07-20.

[5]左卫民，吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展[N].人民检察，2005，(2).

[6]高一飞.人民监督员制度的正当性探讨[J].贵州民族学院学报(哲学社会科学版)，2005， (1).

[7][德]伽达默尔.真理与方法[M].洪汉鼎，译.上海：上海译文出版社，1992：310.