李荣珍，安晨曦

(海南大学法学院，海南海口570228)

一、国家赔偿举证责任分配的含义和由来

(一)国家赔偿举证责任分配的含义

根据证据法的基本理论，举证责任的一般含义是指当事人对自己的主张有提供证据予以证明的责任。我国证据法学界通说认为，举证责任包括两方面含义，即行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任，或称主观意义上的举证责任和客观意义上的举证责任。前者即通常所称的“谁主张、谁举证”，只要当事人提出主张即会产生提供证据的责任;后者主要是基于“人类认识能力的有限性，因而在诉讼中必然会发生要件事实是否存在不明情形”［1］的考虑，在当事人履行了提供证据的责任后，案件事实仍真伪不明的，确定由哪一方当事人承担不利后果的责任，因此又称之为结果意义上的举证责任。适当的、明智的证明责任分配属于法律制度最为必要的或最值得追求的内容［2］。

国家赔偿的举证责任分配，是指赔偿请求人或赔偿义务机关在国家赔偿案件中，因提出主张或反驳对方主张需提供证据予以证明;在双方当事人提供证据后，如果案件事实仍真伪不明的，由承担举证责任的一方当事人承担不利后果的制度。由于我国国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿等司法赔偿，因此，本文所论述的国家赔偿举证责任分配相应地也包括行政赔偿和司法赔偿的举证责任分配。

(二)我国国家赔偿举证责任分配的由来

我国国家赔偿制度经历了一个从无到有、再到逐步完善的发展演进历程，而其举证责任分配并非与国家赔偿制度相伴而生。一般认为，旧中国最早承认国家赔偿的法律是1934年的宪法草案［3］。该法第20条规定:“凡公务员违法侵害人民自由或权利者，除依法惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”建国初期，党和国家就制定了一些涉及国家赔偿的政策、法规，如1953年中共中央《关于处理各级人民法院过去时期所发生的错捕、错判、错杀问题的指示》、1954年《海港管理暂行条例》等。1954年新中国颁布的第一部《宪法》第97条规定:“由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”1957年后，由于极左思想盛行，国家的法治工作遭受严重破坏，直到1982年我国第四部《宪法》颁布，才重申了国家赔偿制度。之后相继制定的《民法通则》、《商标法》、《治安管理处罚条例》、《海关法》、《民用航空器适航管理条例》等法律、法规，也从不同层次和角度规定了国家赔偿制度，但这些法律法规仅就公民对国家侵权行为的赔偿请求权作了原则性规定，而对国家赔偿的证据规则尤其是举证责任的分配均未涉及。

1989年，七届全国人大通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)专章规定了行政赔偿制度。同时该法首次将“举证责任”一词载入我国法律，但该法并未对行政赔偿诉讼举证责任的分配作出规定。

1994年，八届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)。该法虽集实体法与程序法于一体，但由于受我国“重实体、轻程序”观念的影响，该法仍然没有规定国家赔偿的举证责任分配。

为适应实践的需要，《国家赔偿法》颁布后的一段时期，有关国家机关和地方政府先后出台了一些贯彻实施国家赔偿法的实施办法，其中有的概括性地规定了国家赔偿的举证责任分配。如2007年国家工商总局制定的《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第18条规定:“对于赔偿请求人申请中证据不足的请求部分，可责令其补充有关证据材料。赔偿请求人对赔偿请求未能或拒绝提供证据的，不予认定。”海关总署颁布的《海关行政赔偿办法》第30条规定:“赔偿请求人对其主张及造成财产损失和人身损害的事实负有举证责任，应当提供相应的证据。”重庆市《实施〈国家赔偿法〉办法》第29条规定了由赔偿义务机关或复议机关举证的原则。

为了处理国家赔偿案件，最高人民法院颁布的司法解释对国家赔偿的举证责任分配作了规定。最高人民法院1997年颁布了《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称《审理行政赔偿案件的规定》)，其第32条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条规定:“原告在一并提起的行政赔偿诉讼中，对因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。”2002年颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)第5条规定:“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”2004年颁布的《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》第16条规定:“原作出司法行为的人民法院有义务对其行为的合法性作出说明。”至此，从某种意义上讲，我国国家赔偿举证责任分配基本实现了从无到有的转变，但这些法规、规章、司法解释处于零散状态且法律效力层次不高。

2010年4月，十一届全国人大常委会审议通过了《修改〈国家赔偿法〉的决定》。修订后的《国家赔偿法》最终以法律形式确立了国家赔偿举证责任分配的规则，明确规定了赔偿请求人与赔偿义务机关的举证责任，使我国国家赔偿的举证责任分配实现了从应然法到实然法的转变。

二、我国国家赔偿举证责任分配存在的问题

修订后的《国家赔偿法》明确了赔偿请求人与赔偿义务机关各自的举证责任，尤其是充分考虑了行使公权力的赔偿义务机关所具有的对于待证事实的举证优势，规定了特殊情况下赔偿义务机关的举证责任。国家赔偿举证责任分配规则，尤其是举证责任分配特殊规则的确立，具有明显的进步意义，不仅有利于遏制刑讯逼供，也有利于强化羁押场所的内部管理，防止牢头狱霸虐待犯罪嫌疑人［4］，而且对于保障国家赔偿的公正性，兑现宪法关于保障公民基本权利的庄严承诺，促进法治国家的建设具有重要的现实意义。但从《国家赔偿法》“保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利”的立法宗旨来看，我国国家赔偿举证责任分配仍存在以下一些问题:

1.缺乏实质意义的举证责任分配的规定

修订后的《国家赔偿法》确立了国家赔偿案件的一般举证规则。该法第15条第1款规定:“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第26条第1款规定:“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”针对以往国家赔偿实践中出现的因赔偿请求人举证不力或不能举证而导致“求偿难”的情形，修订后的《国家赔偿法》又规定了两种特殊情况下由赔偿义务机关负举证责任。该法第15条第2款规定:“赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”第26条第2款:“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”可见，该法明确了当事人提供证据的举证责任，即“谁主张、谁举证”的一般举证规则。

但《国家赔偿法》并未进一步规定国家赔偿举证责任分配的本质问题。由于案件事实的真伪不明往往是一种客观存在，而此时赔偿案件的处理机关仍要对案件作出裁决，因此法律就必须规定由哪一方当事人承担因事实真伪不明的不利后果，亦即由承担举证责任的一方负担法律预先设定的不利益结果［5］。而《国家赔偿法》上述关于“……赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定，只是表明双方当事人就自己的主张应当承担提供证据的责任，强调的是当事人为了避免承担不利后果而向案件处理机关提供证据的一种必要性，也即当事人行为意义上的举证责任。而如果双方当事人在提出权利主张时虽提供了证据，但证据的证明力未达到适当程度而无法使案件处理机关形成足够的内心确信，案件事实存在与否无法证实，究竟应由哪一方当事人承担不利后果的法律问题，则缺乏明确的规定。

2.由赔偿请求人对违法归责情形下的违法要件举证有违公平原则

国家赔偿责任的构成要件包含四个方面:即主体要件、行为要件、损害结果要件以及因果关系要件。其中对于国家就国家机关及其工作人员的何种行为承担侵权赔偿责任的问题，理论界已基本达成共识，即认为一般情况下只有国家机关及其工作人员的职务违法行为才属于国家赔偿的范畴，违法行使职权是国家承担侵权赔偿责任的重要条件。从归责原则和责任构成要件二者的关系来看，归责原则是责任构成要件的前提和基础，而责任构成要件是归责原则的具体体现，旨在实现归责原则的功能与价值［6］。修改后的《国家赔偿法》确立了多元化归责原则①《国家赔偿法》确立的多元化归责原则，具体体现在以下两方面:一是《国家赔偿法》第2条第1款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条从文字表述上改变了修改前该条“违法行使职权侵犯……”的提法。二是《国家赔偿法》第17条的规定。该条关于侵犯公民人身权的刑事赔偿范围，采取了违法归责原则与结果归责原则构成的二元归责原则体系。其中，对于公民被逮捕、因错判刑罚导致公民无罪被羁押的，采用结果归责原则。。然而，从该法对国家赔偿范围的规定来看，大多数情况下仍以职权行为的违法性为前提。按照举证责任分配的一般规则，赔偿请求人应当对职权行为的违法性承担举证责任，但我们认为，这一做法明显与举证责任分配应遵循的公平原则相悖。

其一，举证责任的分配应充分考虑当事人举证条件优劣和举证能力强弱等因素。总体而言，赔偿义务机关在人力、物力、财力、专业知识、设备资源的占有等方面都明显优于赔偿请求人，如果违法性构成要件的举证责任仍坚持“谁主张、谁举证”的一般规则，那么对于在证据收集、占有上处于明显弱势的赔偿请求人而言，不仅难以体现公平公正原则，而且可能会成为其公平求偿的阻碍，这显然有违国家确立国家赔偿制度的目的。

其二，举证责任分配的公平原则要求对于相同的要件事实应当采用同一举证责任分配规则。根据《行政诉讼法》第32条的规定，在行政诉讼中，被告对具体行政行为负举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政诉讼中的具体行政行为与行政赔偿中的职权行为在性质上是相同的。具体行政行为是行政主体行使行政权、针对特定的行政相对人所作的行政行为。就具体行政行为的法律性质而言，存在合法与不合法(违法)两种状态，如果相对人认为具体行政行为违法而侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼;如果造成损害的，受害人还有权请求国家赔偿。行政诉讼和国家赔偿中均存在对“职权行为合法与否”这一要件事实的证明问题，而立法需要解决的正是这一问题的举证责任承担，即由哪一方当事人举证。现行法律规定表明，行政诉讼中的具体行政行为的合法性由被告举证，而国家赔偿中职权行为的违法性是由赔偿请求人负举证责任，两种行为均为国家职权行为却采用不同的举证责任分配规则，有违举证责任分配的公平原则。

3.赔偿义务机关在侵犯人身权情形下承担举证责任的范围过小

首先，赔偿义务机关对因果关系的证明，仅限于受害人死亡或丧失行为能力，不包括受害人身体受到的一般伤害或伤残。根据《国家赔偿法》第3条、第17条关于国家赔偿范围的规定来看，在受害人人身自由权以及生命健康权等人身权受到侵害时，有权请求国家赔偿。而按照《国家赔偿法》第15条第2款、第26条第2款的规定，只有受害人在被限制人身自由期间(或羁押期间)丧失行为能力如成为不能辨认自己行为的精神病人或者植物人等，或者死亡的，才由赔偿义务机关负举证责任证明受害人的损害与赔偿义务机关的行为是否存在因果关系。笔者认为，赔偿义务机关对损害的举证仅限于受害人死亡或丧失行为能力，该范围过小。例如，在佘祥林请求国家赔偿一案，湖北省沙洋监狱管理局总医院的医疗诊断证明，佘眼睛视力严重低下，腰椎和骶椎明显呈现病状。据佘本人诉称，他曾被连续审讯长达10天11夜，且遭残酷的毒打、体罚等刑讯逼供，在监狱中就已经丧失了劳动能力。他所讲的“劳动能力”，指从事体力劳动和脑力劳动的能力，“丧失劳动能力”即是指原本具有劳动能力的人因受侵害致残从而全部或者部分丧失劳动能力［7］。本案中，虽然佘丧失了劳动能力，但他并没有丧失行为能力，按照国家赔偿法的规定，对于其身体受到伤害而丧失劳动能力与赔偿义务机关的行为之间是否存在因果关系，不属于赔偿义务机关承担举证责任的情形，得由佘自行举证证明，而这对于佘来说几乎是其无法予以证明的。赔偿请求人在被羁押期间的证据收集能力极其有限，甚至根本无法收集证据，因此在这种收集证据能力弱而举证责任相对较重的举证责任配置下，赔偿请求人将面临着无法举证而难以获得赔偿的困境。

其次，行政赔偿义务机关对因果关系的证明，仅限于行政拘留或限制人身自由的强制措施，不包括非法拘禁等其他行为。根据国家赔偿法的规定，行政机关及其工作人员违法侵犯公民人身权的以下五种行为(情形)都属于国家赔偿的范围:违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为②《国家赔偿法》第3条。。而该法第15条第2款在确立行政赔偿义务机关对因果关系负举证责任时，仅限于采取行政拘留或限制人身自由的强制措施，而将非法拘禁、殴打、虐待等行为排除在其举证责任的范围之外，即公民因被行政机关工作人员非法拘禁或因殴打、虐待等行为造成身体伤害或死亡，仍应由赔偿请求人对损害结果与国家机关的行为是否有因果关系承担举证责任。笔者认为，上述五种行政侵权行为在性质、违法程度等方面虽有所不同，但赔偿请求人对因果关系要件的举证均存在一定障碍，赔偿请求人能对侵权行为与损害结果之间的因果关系予以证明的可能性一样都较小，并不因侵权行为的性质或违法程度而有所区别，由赔偿请求人举证同样存在举证不能的现实困境。因此，国家赔偿法将赔偿义务机关对因果关系的举证责任限于采取行政拘留或限制人身自由的行政强制措施这一范围，明显过窄。

4.由赔偿请求人对程序违法情形下的损害结果负责举证缺乏合理性

这里所讲程序违法，主要是指国家机关在作出行政行为或司法行为的过程中，因未依照法定程序办理相关登记、制作财产清单或笔录等手续或未遵守法定程序送达相关法律文书等情形。

在实践中，如果行政机关违法责令相对人停产停业，而未依法送达行政处罚决定书的，则受害人难以证明停产停业的行为和具体期间;又如，行政机关违法当场罚款而未出具发票，或者人民法院以公民故意妨害诉讼秩序为由，违法对其采取罚款的强制措施而未送达罚款决定书的，受害人对于罚款的具体数额同样难以证明。此外，行政机关违法采取查封、扣押、冻结等行政强制措施，或违法对财产进行没收、征收、征用，未制作执行笔录或办理相关财产登记手续的，赔偿请求人也无法证明被查封、扣押、冻结、被没收或征收、征用的财产种类、数量和期间等具体事实。因此，在上述情况下，由赔偿请求人负举证责任，显然是不合理的。

三、完善我国国家赔偿举证责任分配的具体建议

1.确立国家赔偿举证责任的风险分配规则

举证责任的风险分配规则，亦即举证责任双重含义中的结果意义上的举证责任。结果意义上的举证责任是一种法律预先规定的风险责任分配形式，是当事人承担不利后果的潜在可能性。而这种可能性只有在具备一定条件时才转化为现实性。在国家赔偿中，对某一案件事实经过双方当事人的举证质证后，会出现三种不同情形:一是该事实被认定为真实;二是该事实被认定为虚假;三是无法认定该事实的真伪。此处所指的“具备一定条件”即是第三种“事实的真伪无法认定”的情形。此时就需要用结果意义上的举证责任来分配不利后果的承担。结果意义上举证责任的实质是在双方当事人之间分配案件事实无法证明时所产生的不利后果③对这一层面含义的理解，德国学者罗森贝克认为，“证明责任的本质和价值就在于，在重要事实主张的真实性不能被认定的情况下，它告诉法官应当作出判决的内容。也就是对不确定的事实主张承担证明责任的当事人将承受对其不利的判决。”参见［德］莱奥·罗森贝克:《证明责任论》，庄敬华译，中国法制出版社2002年版，第2页。。

笔者认为，在国家赔偿中应当确立国家赔偿举证责任的风险分配规则。我国最高司法机关也注意到了这一问题。最高人民法院于2011年3月颁布的《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》(以下简称《赔偿委员会审理案件程序的规定》)第12条规定:“赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足的，由负有举证责任的一方承担不利后果。”但该规定只是最高人民法院针对人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件所作的司法解释，虽然它也属于法律解释范畴，但它不同于立法机关所作的、具有与法律一样的普遍法律效力的立法解释，它只在司法活动中有效，对各级司法机关如何适用法律具有约束力，而对于行政机关等处理国家赔偿案件则仅具有参照价值而不具有普遍适用的法律效力。如国家工商行政管理总局颁布的《关于行政机关可否直接适用司法解释问题的批复》就规定，行政机关在办案时可以参考但不宜直接适用司法解释。因此，我们认为，宜将《赔偿委员会审理案件程序规定》中的这一内容上升为法律。

据此，有关国家赔偿举证责任的分配规则，依行政赔偿程序与刑事赔偿程序的不同，可分别修改为:“行政赔偿义务机关处理或人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张有责任提供证据加以证明;没有证据或者证据不足的，由负有举证责任的一方当事人承担不利后果。”“刑事赔偿义务机关或人民法院赔偿委员会处理赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张有责任提供证据加以证明;没有证据或者证据不足的，由负有举证责任的一方当事人承担不利后果。”这样将行为意义上和结果意义上的举证责任完整结合，不仅体现了法律规则逻辑结构的完整性要求，而且也契合现代证据法的基本理论。

2.课予赔偿义务机关对违法性要件的举证责任

行政诉讼法规定由被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任，这一规定主要基于以下两个方面的原因:一是行政机关在行使行政职权时应当遵守“先取证、后裁决”的行政程序规则，其在作出具体行政行为时应当收集、掌握充分的证据，包括事实根据和法律依据。与作为原告的公民、法人或其他组织相比，被告行政机关具有更强的举证能力，由其承担举证责任有利于发挥其举证优势;二是有利于督促行政机关依法行政，充分保护处于弱势的公民、法人或其他组织的合法权益，切实实现行政诉讼法的立法目的。

行政赔偿义务机关的职权行为与行政机关行使公权力的具体行政行为在性质上具有一致性。从性质上来说，与合法性相对的是违法性，合法性事实属于积极事实，较容易得到证明，而违法性事实属于消极事实，不易被证明。国家赔偿中同样存在着职权行为是否合法的举证问题。借鉴行政诉讼中被告对具体行政行为合法性负举证责任的规定，行政赔偿义务机关在作出职权行为时也应当具有充分的事实根据和法律根据，并形成证明该行为合法的卷宗材料。在提供职权行为合法性的证据方面，行政赔偿义务机关具有明显的便利条件，在证据的收集、占有上处于明显优势地位。而赔偿请求人由于受到诸多限制难以获得职权行为违法的证据，因而根据证据收集能力与举证责任分配之间平衡关系之“证据收集力强而举证责任重”的法理要求，由赔偿义务机关对其职权行为的合法性负担举证责任具有合理性和公平性，对赔偿请求人实体权利的实现具有积极意义。

当然，赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，这是赔偿请求人的权利，但不因此免除赔偿义务机关对其行为合法性的举证责任。

3.扩大赔偿义务机关在侵犯人身权情形下的举证范围

(1)赔偿义务机关应对其行为与被限制人身自由的人身体受到伤害之间是否存在因果关系承担举证责任。

首先，赔偿义务机关有举证的能力和责任。从赔偿义务机关的角度来看，拘禁或羁押场所在其严密的监视和掌控之下，而且赔偿义务机关对被羁押人也负有安全监管的职责和义务，理应对其依法履行职责以及尽到安全监管义务的情况加以举证证明。目前，我国不少监狱、看守所、拘留所、劳教所等已安装电子监控设备，如果被羁押人确实是因自残、自伤或其他不可归责于羁押机关的原因引起身体伤害的，在有监控录像证明的情况下，赔偿义务机关可以免除责任。根据日本石田穰教授的“距离说”［8］，在这种情形下，赔偿义务机关与有关因果关系事实证据的距离最为接近。此处所指的“证据的距离”不是物理学意义上的长度，而是双方当事人实际控制和掌握证据的可能性度量。在拘禁或羁押场所，赔偿义务机关不仅能够控制该证据，而且持有或占有该证据，因而其理应对因果关系要件承担举证责任。

其次，赔偿请求人的举证能力较弱。从赔偿请求人的角度来看，由于其对赔偿义务机关的组织结构、内部运作、具体规则、人员情况等难以完全了解，在事后的举证中其除了自己的陈述和身上的伤情外，其他比如刑讯逼供所使用的工具、证人等由于完全在赔偿义务机关的控制范围内，因而相关物证、证人证言等赔偿请求人几乎是不可能提供的。而且由于身处羁押场所，与外界隔绝且人身自由受到限制，赔偿请求人根本没有能力收集、获取和固定证据。因此，明确由赔偿义务机关对其控制范围内发生的损害承担举证责任，既符合公平公正的法律理念，也有利于保障公民请求国家赔偿的权利以及促进国家机关依法行使职权的立法目的之实现，而且对于逐步完善我国的羁押制度也具有积极意义。

基于上述原因，无论受害人在被限制人身自由期间身体是受到一般伤害亦或丧失行为能力，其均面临着因人身自由被限制而难以收集证据的困境。国家赔偿法根据受害人身体受到伤害的程度，将尚未达到丧失行为能力的一般伤害行为排除在赔偿义务机关的举证责任范围之外，明显有违立法目的。我们认为，为了切实保障公民的合法权益，受害人因人身权受到损害请求国家赔偿的，其死亡、丧失行为能力以及一般伤害或伤残与赔偿义务机关的行为是否具有因果关系，应由赔偿义务机关承担举证责任。

(2)赔偿义务机关应当就所有职权行为的合法性承担举证责任，而不应对行为的类型加以限制。

因为与行政拘留或限制人身自由的强制措施一样，受害人人身自由受到限制的其他情形如非法拘禁等，受害人同样无法对其因果关系要件予以证明，相应地，能够澄清事实真相的也只有赔偿义务机关。故赔偿义务机关应当就所有职权行为的合法性承担举证责任，而不应对行为的类型加以限制。

4.减轻赔偿请求人在程序违法情形下的举证责任

针对实践中赔偿义务机关不送达法律文书、登记制度不完备等程序违法问题，应按照“证据收集力弱则举证责任轻”的法理要求，合理配置双方举证责任。

根据《行政诉讼证据规定》第4条的规定，起诉被告不作为的，原告应当提供其在行政程序中曾经向行政机关提出过申请的证据，但因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由原告不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，则无需提供提出过申请的材料。该条规定属于行政诉讼举证责任转移的范畴，即由于被告规章制度不健全或行政程序不完备导致原告难以证明其申请行为存在的，在同时具备“被告登记制度不完备”和“原告能够作出合理说明间接证明其提出过申请”两个条件后，原告是否提出过申请的举证责任转移给被告承担。我们认为，该规定对于解决国家赔偿中因国家机关的程序违法而使赔偿请求人无法举证的问题具有借鉴意义。

首先，赔偿请求人需要对赔偿义务机关的程序违法以及损害结果作出合理说明。参照《行政诉讼证据规定》第4条的规定，赔偿请求人只需间接证明赔偿义务机关的程序违法以及因违法行为造成了损害结果，就认为其作了“合理说明”。也就是说，根据日常经验法则，能够使国家赔偿案件的处理人员形成赔偿义务机关的程序违法以及损害结果的存在具有较大可能性的确信的，赔偿请求人即尽到合理说明义务，其举证责任即告完成。

其次，如果赔偿义务机关否认并认为其程序合法或者认为未造成损害结果，举证责任转由其承担。即如果赔偿义务机关不能否定赔偿请求人的“合理说明”，赔偿义务机关应提供证据证明相关程序的合法性，并对赔偿请求人所主张的损害事实负合理排除的举证责任，否则由其承担不利后果。

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