中西政党入宪的比较分析——基于宪法文本的考察<br/>

中西政党入宪的比较分析——基于宪法文本的考察

2012-04-02殷文超

常熟理工学院学报 2012年5期

殷文超

（南京大学政府管理学院，南京 210093）

在当今世界，存在政党的国家占据绝对多数。作为国家运转润滑剂的政党，深刻影响着世界各国的政治进程。［1］94而宪法作为一国的根本大法，规定着国家运行的基本制度与原则。因此，各国在制定宪法时，理应在制度安排上确立政党的法律地位与活动边界。考察西方宪法文本可以看出，西方政党入宪已经基本成熟，成为民主良性运转与政治稳定的重要制度保障。由此引发的问题是，中国“政党”何时入宪？其路径选择与相关内容与西方有何差异？基于此，笔者对上述问题进行了系统梳理与分析，以期把本论题研究引向深入。

一、漫漫长路——西方政党何以入宪

早期政党的产生，可以追溯到17、18世纪的欧美。现代意义上的政党则产生于19世纪初的英国和美国，其历史尚不足200年。

在政党发展史的早期，人们往往将“政党”与“宗派”混为一谈，使得“政党”获得合法地位、取得认可的道路漫长而崎岖。在相当长的时期内，存在对政党的敌视与否定。美国开国总统华盛顿在警告“党派精神”的恶劣影响时说：“政党往往干扰公众会议的推行，并削弱行政管理能力。”［2］338杰斐逊也说过：“如果我不支持一个政党就不能上天堂，那么我宁愿根本不上天堂”。［3］1058在欧洲存在同样的情况，“孔多塞在对吉伦特党人的宪法计划提出建议的时候认为：‘法兰西共和国最基本的需要之一是不要政党。’”［4］26

在中国，“党”、“派”初现时含有贬义，“结党营私”、“群而不党”等词汇很好地说明了政党的处境。即使在近代，国人对党和党争还是心存疑虑。民初，政党更是得了“党争亡国”的骂名。所谓“狂骂丑抵，痛恶党争；痛哭流涕，忠告党争；冷嘲热讥，排斥党争；危言悚词，仇视党争，政党之万恶，至此而极矣。”［5］

将“政党”与“宗派”区分开来，经历了从古罗马到19世纪的漫长岁月。从马基雅维利到孟德斯鸠，再到伯克、贡斯当等思想家们的著述中，二者的区分日渐清晰。伴随着区分的明确，“政党”及“党争”存在的必然性也慢慢为政治精英和普通大众所接受，由此，托克维尔在《论美国民主》中提出了“政党是自由政府的固有灾祸”的说法，其对政党“固有”的、不可避免的强调已经超越了单纯的“政党是恶的价值判断”。［6］195其后的詹姆斯·布赖斯更是提出了“政党是不可避免的。任何大的自由国家都有政党。如果美国没有政党，没有任何人知道代议制政府将如何工作”的说法。［4］49当政党成为国家政治运作中不可或缺的一环时，对政党进行法律地位上的认可便被提上了政治家们的议事日程。

相比政党的历史，宪法及宪政的创制早了许多。在大量的思想家开始关注于宪法和宪政时，政党尚未进入人们的视野。正如萨托利所说，“当宪政理论被宪政律师所坚持时，政党还处在萌芽之中——政党获得公法地位只是在第二次世界大战之后，并且那时只出现在极少数的宪法中。”［4］31

最早制定宪法的国家是英国。然而，英国宪法草创之时政党政治远未出现，政党入宪无从谈起。据考证，政党词汇最早出现于1936年的《苏联宪法》，规定：“工人阶级、劳动农民及劳动知识分子中最积极最觉悟之公民，则自愿结合于苏联共产党。”［7］1084可以说，正是这一条款开启了人类历史上将政党入宪的进程。其后随着二战结束，为政党立法及将政党入宪成为西方国家及新兴独立国家在制定和修正宪法时的通行做法。及至今日，世界上多数国家已在宪法中设置了政党规范，亦有三十余个国家制定了专门的政党法，政党的地位已经获得宪法和法律的确认。［8］6

总体看，各国涉及政党的宪法和法规主要分为三种情况：第一种，直接在宪法中对政党及其规范做出界定的，如制定于1958年的《法国宪法》规定：“各政党和政治团体协助选举的进行。各政党和政治团体得自由地组成并开展活动。他们必须遵守国家主权原则和民主原则。”［7］987第二种，宪法中无明文规定，仅靠惯例的形式来给予依据，比如美国宪法及修正案中均没有涉及政党内容，两党制的运作是基于长久以来在总统和议会选举中形成的惯例。第三种，除在宪法中加以规定外，还制定了专门的政党法，如联邦德国于1967年通过了世界上第一部《政党法》，对政党的定义、组织原则、经费等方面做出了详细的规定。

二战的发生在一定程度上为政党入宪提供了契机。然而，西方政党入宪有其深刻根源。首先，政党政治的不可或缺为政党入宪提供了根本依据。百年的发展使政党被政治家及普通民众接受，成为国家政治运行中的重要一环。消除政党及党争不仅不必要也不可能。正如在美国，自由主义的政治传统使政治家们意识到，消除党争必然要以限制自由为代价，那种期望政治生活中没有争论的想法是愚蠢的。［9］172因之作为固有“恶”的政党在法律上获得认可已成为大势所趋；其次，基于个人权利维护的需求使政党入宪成为必须。西方社会普遍信守自由主义信条，呼吁个人本位、合理避害，要求对人权起码的尊重与维护，然而二战中法西斯政党对人权的践踏使人们对政党产生了不可抗拒的畏惧感。诚然，政党作为自由政府固有的“恶”无法避免，但是其“恶”的程度理应受到限制。根本层面上的挟制只能到立国之本的“宪法”中去寻找，政党入宪成为维护公民个人权利的必须；最后，宪法及宪政发展的需要推动了政党入宪进程。从根本层面上规定国家架构的宪法，本身就存在着一个发生与发展的过程，其内容也应跟随社会、政治、民主前进的脚步而更新、完善，早先对政党的忽视已不适应政治系统发展的需求。“政党入宪”成为宪政发展的题中之意。

二、疾风劲雨——中国政党入宪历程

在西方，从政党萌芽到入宪可谓经过漫漫长路。而在有着五千年悠悠历史的中华大地上，“政党”这个舶来品的短暂历史以及同样短暂的制宪史则使中国的政党入宪显得迅速而直接。与西方语境下政党入宪的差异使其独具特色。

在中国传统政治话语中，“结党”与“营私”的捆绑使“党”在价值判断上备受非议。尽管如此，“会”、“社”等政党雏形依然大量存在。洋务运动后，随着中西文化交流的不断深入，西方政党观念传入并在国人中产生了一定的影响。此后，在立宪派人士的鼓吹下，宪政意义上的中国政党开始发轫。借鉴西方宪政形式的中国第一部宪法性文献《钦定宪法大纲》在1908年出炉。此后，宪法、宪政和政党政治便成了国人的政治诉求和移植热点。

从文本上进行考察，中国第一部出现“政党”字眼的宪法性文件要追溯到1931年的《中华民国训政时期约法》，其第三章第三十条规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”［10］365；第七章第七十二条规定：“国民政府设主席一人，委员若干人，由中国国民党中央执行委员会选任，委员名额以法律定之。”［10］368这些条文明确表明了国民党的统治地位。这距离中国最早的资产阶级政党中国同盟会的成立仅有短短的26年。

在《训政时期约法》之前包括《钦定宪法大纲》在内的七部宪法文献中，均没有提及“政党”问题，但大多都设置了赋予人民结社自由权利的条款。正是这些条款的存在，开启了中国历史上的政党进程。民初，党禁大开，各界纷纷立党，政党如过江之鲫。可以说，“辛亥革命胜利后，以西方宪政为榜样，政党政治成为社会各团体共同的政治诉求。有关议会及政党制度的理论随之成为民国初年政治精英移植的热点。”［11］109此时，政党及政党制度虽没有被写入宪法，但精英们对于政党与宪法、宪政的关系，却已有探讨，如立宪派提出：“政党之与立宪政治，犹如鸟有双翼，非有立宪之政，则政党不能兴；若立宪之政，无政党之兴，亦尤鸟之无翼耳。”［12］

从1931年《训政时期约法》制定起，到1946年又产生了三份宪法性文件，包括《中华民国宪法草案》、《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《中华民国宪法》。在这些文本中，都没有再像1931年《训政时期约法》明确给予政党法律地位的表述。《宪法草案》中未提及政党问题，其余两部宪法文本虽有涉及，但都是消极意义上的排他性条款。如《中华苏维埃共和国宪法大纲》中提出：“中国苏维埃政权现在要努力帮助这些弱小民族脱离帝国主义、国民党军阀、王公、喇嘛、土司等的压迫统治，而得到完全的自由自主”［10］289，通过宪法将国民党列入革命对象范畴。1946年的《中华民国宪法》中提到政党的地方共有五处，如第七章第八十条：“法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉。”［10］383第十三章第一百三十九条：“任何党派及个人不得以武装力量为政争之工具。”［10］397政党相关的条款均在强调脱离党派、超出党派，防止党派之争扰乱社会平等、妨碍司法独立等。

考察这一时期的历史，我们不难找出政党没有在宪法中确立明确地位的原因。首先，根据宪法的构成来看，除《中华苏维埃共和国宪法大纲》外，其它两部宪法文本都是“以西方资本主义国家宪法为摹本，同时又结合了孙中山的三民主义制定出来的”。［13］257在西方国家，被看作“影响国家政治生活团体”的政党尚未走入宪法文本；其次，此时正值新民主主义革命时期，各方均有自己的利益诉求。共产党既要担当起救亡图存的重任，又要抵抗国民党的围剿与迫害，将“国民党”列入革命对象不仅必要而且必须。而1946年的《中华民国宪法》的制定，则是国民党一手包办之产物。不愿与共产党及其他民主党派分享权力的国民党之强调武装力量等“脱离党派”主要是为了维持在中国的独裁统治；第三，对民初“党争亡国”的历史记忆，亦促使对政党有“消极意义”了的规定进入宪法条文。

1949年9月召开的政治协商会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。起着临时宪法的作用的《共同纲领》中，共有七处和政党相关的语句，如序言部分的“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式”［10］256；第二章第十七条“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律，法令和司法制度，制定保护人民的法律，法令，建立人民司法制度。”［10］268这些条款的订立，不仅是对共产党和各民主党派在创建新中国过程中所起作用的肯定，也为扫除国民党残余势力，构建一个平等、自由、民主的新中国提供了宪法依据。

1949年建国后，我国先后于1954年、1975年、1978年及1982年制定了四部《中华人民共和国宪法》。其中，1978年宪法经过了两次修正，1982年宪法经过了四次修正，现行的宪法正是2004年修正后的文本。我们不难发现，在建国后的所有宪法中，均规定了中国共产党的领导地位并树立了党的权威。这不仅体现在序言部分，如1954年宪法中的“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在一九四九年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利”；［10］197还体现在宪法的正文中，如1978年宪法规定“中国共产党是全中国人民的领导核心。”［10］143这些条款，对于巩固党的统治，发挥党员的先锋模范带头作用，团结民主党派，集全国之力发展社会主义事业起到了巨大的推动作用，为党领导的国家发展提供了宪法依据，促进了党的领导与治理的合法性。

当然，在这四部宪法和六次修正案中，对“政党”的表述不是一成不变的，这中间也存在着一个发展的过程。由于历史原因，制定于文化大革命期间的1975年宪法去除了关于民主党派的表述。而在随后的1978年宪法中又恢复了关于民主党派、统一战线的内容。在1982年宪法中，第一章第五条下加上了“各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的条款，从而将中国共产党和各民主党派均置于宪法和法律规范之下。［10］51993年宪法修正案中，序言中又增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的表述，正式将我国的政党制度写入宪法，民主党派的法律地位得以提升到国家层面。［10］881999年宪法修正案，将党的指导思想邓小平理论写入宪法，随后的2004年修正案又将“三个代表”写入宪法中。

三、存异求同——发展视野下政党入宪的比较分析

宪法与宪政在当今民主话语的强势主导下，已成为各国不可回避的政治诉求。政党作为连接国家与人民的桥梁与纽带，更是构成了代议制民主和宪政运作的依靠力量与基石。政党入宪正是在民主宪政高歌猛进的进程中进入人们视野的。中西语境下政党入宪的不同不仅体现在时间差异上，更体现在宪法文本中。探求产生如此差异的原因，要把握以下几点。

首先，“先党后国”与“先国后党”的建构次序构成了差异的基础。根据迪韦尔热的观点，西方国家的早期政党是一种“内生党”，产生于议会政治运作。在政党诞生之前，国家已长久运转，政党的建立是以国家存在为前提的，是一条“先国后党”的建设次序。这就使得西方政党面对的任务单一且简单。在中国，“政党”则走的是一条“先党后国”的建构路径，政党成立之时，中国深处半殖民地半封建社会的窘境之中，从而，实现民族独立的任务与反帝反封建的要求交织在一起，成为政党成立之初便不得不肩负的历史重任。为了实现这一目标，政党必须构建强有力的领导，其力量的攫取不仅来自于政党的团结一致、权力集中，更来自于共同体与法律的认可。而作为根本大法的宪法无疑是权力来源的重要根据。确立自身在宪法中的地位便成为政党的合理诉求。新中国成立后，面对西方国家的敌对孤立及领导人民恢复经济、建设社会主义与实现民族振兴的重任，坚持和加强党的领导自然成为一种必须。将党的领导地位写入宪法，适应了国家建设的需要，表明了共产党人不仅善于利用手中的武器领导革命，亦善于运用法律手段来巩固执政地位，实现由“革命视野”向“执政视野”的转变。在这一路径差异的基础上，还形成了有中国特色的社会主义政党制度。共产党领导的多党合作和政治协商制度正是导源于各团体共同建国的努力。

其次，中国宪法中的“民主集中制原则”有别于西方国家宪法中所倡导的政党“民主原则”。西方国家开始强调政党“民主原则”更多的是出自于对法西斯政党践踏人权的痛苦记忆。而我国政党的“民主集中制原则”则早已有之。这一最早由列宁提出的理论出现不久便具体化为无产阶级政党的组织原则。民主集中制在中国共产党建立之初，被作为党的最高组织原则写入党章，并渐渐延伸至其他领域，嵌入整个政治架构。新中国成立后，民主集中制在宪法中一直得到坚持，并成为一切国家机构的组织原则。民主集中制的延续，实现了民主基础上的统一和统一指导下的民主，契合了人民民主专政的国家性质及建设社会主义事业的需要。2007年十七大召开，胡锦涛总书记发出了“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”的呼吁，表明了我党进一步推进社会主义人民民主的决心。［14］

再次，在看到中国政党入宪过程独特性的同时，亦应注意到其不乏与西方国家的共性。特别是1982年宪法中将“各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的政党义务性条款写入宪法，不能不说是受到西方宪法影响的结果。［10］5按照宪政发展的要求，为实现“宪法之治”，将政党写入宪法并非仅仅给予政党以合法地位这么简单的事情，更是要合理规范政党运作，保证政党政治顺畅运行。这一条款的写入，将共产党与各民主党派均置于宪法规范之内，改变了之前宪法中只写权利不写义务、对政党运作不加限制的状况。这一里程碑似的变化契合了当今世界的宪政潮流，体现了我国民主政治的显著进步。和西方宪法相同，其基本出发点都是基于对个体权利的维护，对政党运作的规范。这构成了中西政党宪法描述的重要共性。

最后，在对中西宪法文本的比较中，笔者发现西方宪法中亦有值得我们借鉴的闪光点。其中重要的一点是西方有着健全的违宪审查机制。“宪法作为宪政法治手段的核心，必须有宪法实施的保障机制，尤其是要有一套有效的违宪审查机制。”［15］126宪法作为国家的根本大法，虽然在理论上具有最高的地位和效力，然而历史上却不乏僭越宪法的情况存在。法西斯主义留给人民的痛苦记忆，使得违宪审查机制的建立显得尤为必要。所以，西方国家多建立了较为完善的违宪审查制度，在一些国家的宪法中，亦有对政党违宪问题做出的明确规定。如《德意志联邦共和国基本法》规定：“根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。联邦宪法法院对违反宪法行为制订法规。”［7］1036我国在1982年宪法中，虽加入了“各政党都要在宪法范围内活动，不得超越宪法”的要求；然而，在其实际操作中却面临着没有健全的违宪审查制度的困境，各政党何种行为违宪，违宪程度如何，违宪何以应对不得而知，这些机制尚未得以建立，相关法规和政策还有待进一步完善和健全。

［1］孔凡义，郭坚刚.政党的功能及其决定因素［J］.浙江师范大学学报，2007（4）.

［2］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘为，译.上海：上海世纪出版集团，2008.

［3］梅利尔·D·彼得森.杰斐逊集［M］.刘祚昌，邓红风，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1999.

［4］G·萨托利.政党与政党体制［M］.王明进，译.北京：商务印书馆，2006.

［5］吴敬恒.政党问题［N］.民立报，1912-07-29（2）.

［6］夏尔·阿列克西·德·托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.董果良，译.北京：商务印书馆，1988.

［7］肖蔚云，王禹，张翔.宪法学参考资料［G］.北京：北京大学出版社，2003.

［8］叶海波.政党立宪研究［M］.厦门：厦门大学出版社，2009.

［9］王建华.背离原则的妥协——解读民初政治精英消除党争的实践［J］.人文杂志，2004（5）.

［10］王培英.中国宪法文献通编［G］.北京：中国民主法制出版社，2007.

［11］王建华.移植与误读：民初政治精英的政党理念［J］.云南社会科学，2005（1）.

［12］古城贞吉.政党论［N］.时务报，1897-01-13（1）.