日本可持续发展政策与实践1）

2012-03-29中日共同可持续发展人才培养项目培训班

电力需求侧管理 2012年1期

中日共同可持续发展人才培养项目培训班

（国家发展和改革委员会，北京 100824）

1 背景介绍

1987年，联合国国际环境和发展委员会的报告《我们共同的未来》中，首次使用了“可持续发展”这个概念，并且将它定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。这个观点得到各界广泛的重视，并且写入1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》等文件中。

在经历了工业化过程的能源消费高速增长过程以后，发达国家的人均一次能源消费已经基本进入了饱和或低增长阶段，而发展中国家的形势则不容乐观。目前，中国已成为最大的温室气体排放国，如何在工业化初期实现低排放高发展水平的可持续发展，既需要通过自身的努力，从中国的国情出发考虑现有的基础和具备的各种发展条件，也需要包括日本在内的发达国家在实现低碳发展等有别于现有发展模式方面提供大力协助。

2 日本促进可持续发展能源和电力政策

2.1 日本能源和电力供应与消费现状

尽管从20世纪70年代的石油危机之后，日本对石油的依存度从最高时接近80%降低到目前的50%左右，但化石能源占一次能源的比例仍然很高。

1997年《京都议定书》签署后，日本希望通过发展核能和可再生能源来降低化石能源的比例，完成减排承诺。

从日本电力市场的份额看，自20世纪90年代以来，核电的比重不断提高。2006年，日本核电比重达到30.6%，居各类电源首位，其他主要能源依次为，液化天然气发电占26.0%，煤炭发电占24.7%，水力发电占9.1%，石油发电占7.9%。日本电力消费结构中，工业用电、居民和商业用电各占约1/3。

2011年3月福岛发生核事故，日本核电受到冲击，54座核电站中只有11座继续运行，核电停机致使日本大部分地区面临电力供应短缺的情况。

2.2 可再生能源政策

日本在新能源和可再生能源的发展方面，出台了一系列的政策措施。

（1）由经产省牵头，夏普、三洋电机、东京电力等太阳能电池生产企业及电力企业共同参与，对太阳能系统产业发展战略、产业政策等进行综合研究和宏观指导。

（2）政府推出太阳能发电系统安装补助金政策。日本政府对普通家庭安装太阳能发电系统给予政策补贴。国家每千瓦补贴7万日元，此外，地方各级政府也相继出台补贴政策。

（3）经产省决定，2009年内实施由电力公司收购家庭太阳能发电的剩余电力制度，对于安装太阳电池板的普通家庭，其多余的电量由电力公司收购。未来10年内，收购价由当前的24日元/kWh提高至50日元/kWh，相关费用2010年4月起转嫁至家庭和企业的电费中去。

（4）出台可再生能源法案，支持可再生能源事业的发展。2011年8月26日，日本参议院全体会议一致通过了《可再生能源特别措施法案》。该法案将于2012年7月开始实施。

2.3 电力系统改革

为提高电力企业的效率，降低电价，日本也在不断进行电力自由化改革。

日本电力工业主体由10家私营电力公司组成，按地区划分负责全套的发、输、配、供一体化的服务。1952年，日本政府与除冲绳外的九大电力公司共同投资成立电源开发公司，负责大型水电站和火电厂的建设和运行。1955年，这九大电力公司又与电源开发公司投资建立了日本原子能发电公司。此外，日本还有一些县营电力公司和发电公司。

这种厂网不分、输配合一的运作模式，在其划定的市场范围内，可以统筹发供售业务，属于地区垄断型企业。垄断地位使得电力公司可以在定价方面保持主动，相应的，日本电价在OECD国家中是最高的。

为提高发电厂效率和降低电价，根据1995年12月修订的电力事业法，日本在发电市场实施了趸售自由化改革，并确定了零售供电的参与条件。

2000年3月，日本进一步实施了用电侧零售自由化改革，除电力公司以外，满足一定条件的“特定电力企业”同样可以获得批准，在“特定的供电地点”零售供电。约8 000个大工业用户和商业用户（约占日本电力消费市场份额的1/3），可以自由选择自己的电力供应商，这使得全国平均电价降低了5%左右。

2.4 智能社区建设

2010年6月，日本内阁通过“新成长战略”，提出7个重点战略推进领域，第1个就是“通过绿色创新实现环境和能源大国战略”。在这个目标下，同年8月，经产省提出“下一代能源与社会系统试点”，设计并实施了京阪奈、横滨、北九州和丰田市4个主要试点项目。将低碳的概念融入智能社区（smart community），目标是在已经建立全球领先的电网基础上，通过IT系统协调能源供应商和最终需求用户，实现更舒适、更可靠和更绿色的社会系统。这一目标的实现分3个阶段，从2010年起，每10年分别设定总的发展目标。同时，试点地区根据自身发展情况，明确了各自的发展目标，与地方企业、研究机构及团体合作，有步骤地采取不同的行动发展智能社区。

2.5 震后能源政策趋势分析

2011年3月11日，日本东京电力福岛核电站发生核泄露事故，在日本乃至全世界产生了很大的影响。根据日本法律规定，核电站要进行定期维护，之后经当地居民同意和地方政府审批后才能重新运行。目前，受福岛核事故影响，很多地方政府在居民的压力下，不愿意在本区域发展核电，也不希望核电机组投入运营。福岛核事故的发生使日本大力发展核电的能源战略遭到质疑，迫使政府重新审视能源发展战略。

有学者提出从俄罗斯远东和中国东部地区输电，但面临着长距离输电损耗大、成本高等现实问题；还有人提出日本的能源战略可向天然气发电方向转变，然而天然气也属于不可再生资源，相比核电而言主要面临成本问题。此外，也有人提出日本应挖掘可再生能源的潜力，但风能、太阳能等受其自身运行特点的约束，难以提供可靠而稳定的能源。

当前各地方政府也持2种态度，有的提出应在加强安全措施的基础上继续发展核电，也有些地方政府认为应完全去核，转而大力发展风能、太阳能等新能源。

我们认为，日本未来很难完全脱离核电，更可能的结果是在认真吸取福岛事故教训基础上，充分考虑各种极端外部事件的应对措施，提高核电安全性，继续利用核电。

3 日本促进可持续发展环境政策

3.1 环境基本法

日本于1993年推出循环型社会法律体系的核心——《环境基本法》。在《环境基本法》中提出了环境与经济统一的思想。

《环境基本法》的长期目标是循环、共生、参与、国际合作，概括而言就是一要享受和继承环境的恩惠，二要构建一个对环境负担小的可持续发展的社会，三要通过国际合作积极推进地球环境保护。

《环境基本法》主要包括“保全地球环境”和“降低环境风险”2部分，前者包括臭氧层保护法、氟利昂回收破坏法、推进地球温暖化对策大纲、推进地球温暖化对策法、节能法等；后者包括防止大气污染法、防止水质浑浊法、下水道法、防止恶臭法、限制噪声法、限制震动法、控制化学物质排放法、二恶英类对策特别措施法、土壤污染对策法等。

3.2 城市废弃物回收、处理政策

日本循环型社会法律体系的要旨就是减量、回收、再利用（简称“3R”），主要针对垃圾减量（分类收集、资源化、征收垃圾处理费等）、企业的回收义务和扩大生产者责任、转向可持续生产和消费形态（绿色购买、促进环境经营、振兴循环型商务等）3方面，其特点是针对每个种类分别制定了回收法，同时通过立法来追究扩大生产者责任。

3.3 环评政策

为防止人类的经济开发活动超过自然本身的复原能力，从而对环境产生无法复原的破坏，需要对这类人类行为作事前的预测和评价，使项目开发和计划尽可能地与环境协调。为此，1999年日本推出了环境影响评价制度。

在环评制度中，要求环评报告书中应有环保代替方案以供参考，环评过程中要公开有关实施方案以听取居民、专家、地方政府的意见，环评结论中要明确相关标准及环保措施，并要求尽可能避免和限制对环境造成的负面影响。另外，若该项目发生变更，需要再度实施环评。

回顾日本环境污染治理的历程，我们认为从长远来看，预防成本远低于治理成本，必须防患于未然。日本为实现可持续发展、持续提高生活质量，构建了较为完善的环境政策体系，实现了在环境保护范畴内综合考虑发展的目标，值得我们思考和借鉴。

4 日本公害治理

大阪市立大学除本理史准教授所授“有关日本的公害经验”课程，比较全面系统地介绍了日本在经济社会发展中由于公害问题带来的环境和健康破坏、环境治理以及对公害的再认识等过程，使我们对日本公害治理史有了一个全面系统的了解，也为我国加强环境保护和公害治理提供了有益的借鉴。

4.1 日本公害治理简介

“公害”是日本环境治理中一个有特定含义的词。日本政府1967年颁布的《公害对策基本法》第2条对“公害”作了明确界定：公害是指“伴随着工业及人类其他活动在相当范围内产生的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭所引起的与人体健康或者生活环境有关的危害”。

从除本理史准教授的讲义来看，日本在近现代史上经历了2次现代化。第1次现代化是以1868年明治维新为标志，到第二次世界大战期间的近70年间，日本开始了以“殖产兴业”为中心的经济现代化，在经济高速增长的同时，出现了严重的环境污染，代表性的公害事件是足尾铜矿矿毒事件。

第2次现代化，是从二战战败后开始的。战后，日本再次创造了举世震惊的“经济奇迹”，同时，也带来了严重的公害问题，一度被称为“环境劣岛”。到1955年，日本经济大体上恢复到战前水平。20世纪60—70年代，以池田内阁推出的“国民收入倍增计划”（1961—1970年）为标志，日本进入了快速发展阶段。1967年，日本国民经济总产值超过英、法，1968年超过联邦德国，东京奥运会标志着日本正式步入发达资本主义国家序列。这一时期，是日本经济高速发展的时期，但同时又是因高速增长而引起各种矛盾的“痛苦时代”。最引人关注的是几乎遍布全日本各地的环境公害，其中熊本水俣病、新潟水俣病、四日哮喘病、富山痛痛病是公认的日本四大公害问题。

4.2 日本治理公害的主要做法和经验

总结日本的公害教训，以下3个方面值得参考：

一是建立起比较完善的依法治理公害的法律体系。1967年8月，日本制定了《公害对策基本法》，这是日本政府在公害治理方面的基本法。之后，日本根据公害的不同类型，分别制定或修改了《公害防治事业费企业主负担法》、《关于人体健康方面的公害犯罪处罚的法律》、《关于农用地的土壤污染防治等的法律》等14个法律。对企业来说，既从法制上强化了加强对公害治理的迫切性和紧要性，又有效促进了企业通过技术革新、提高生产率、减少排放等方面的倒逼机制，从而形成了一种良性循环的工作机制。

二是建立了高效的公害治理体系。日本经过治理公害运动，形成了一个高效、负责的环境治理体系。政府通过环境审议会与社会各界、企业协商制定政策，企业具体实施和进行自我管理，公众积极参与和进行社会监督。在具体行使政府的环境管理职能时，地方政府发挥了先锋作用。如：3.11东日本地震后，日本对所有在役核电站进行了全面检查，添置了部分安全防护设置，对达到服役期限的核电站进行严格审查（没有地方县、市、村政府的审批同意，不能延长服役期），从这些措施来看，这一套监督体系非常行之有效。在中央和选民两方面的巨大压力下，地方政府颁布了更为严格的环境标准，与当地公司创造性地签定了“污染防治协议”，严格实施环境影响评价制度，取得了非常好的效果，政府、企业和公民在环保目标上达成了一致。

三是注重制度设计与市场行为的有机结合。日本政府通过立法、行政管制等手段解决了这个问题。例如：《大气污染防止法》规定对排放工厂实行无过失责任和连带责任。政府还创立了环境纠纷处理和被害者救济制度。这些制度都迫使企业为了避免可能由污染引起的巨额赔偿增加成本而积极采取措施，制止污染。日本还通过广泛、多层次的环境教育来促使公众正确理解人与环境的相互关系，树立正确的环境价值观，并通过体制内和体制外的，诸如非政府组织一类的渠道，积极、自觉地参加环境保护。

5 日本企业可持续发展活动

日本企业将推动社会的可持续发展与自身企业文化和责任紧密相连，注重节能减排技术的研发及推广，大力发展循环经济，减少温室气体排放，大大推进了企业及社会的可持续发展。

5.1 将可持续发展理念融入企业灵魂

日本的大型企业均以保护生态环境为己任，将促进可持续发展理念融入企业灵魂。如：大金工业提出“没有良好的环境就无法发展事业”的环境经营理念；松下提出以电子产业No.1的“环境革新企业”为目标；永旺则以“实现低碳社会、保护生物多样性、有效利用资源和应对社会课题”为实现可持续发展的基本方针。

5.2 开发普及节能减排技术

节能减排技术的研发普及是促进可持续发展的重要内容。日本大阪燃气开发了各种节能技术产品，如：研发了燃气空调设备、液化天然气冷能利用技术、热电联产发电系统等，且实现了新技术在工业和商务领域的普及。现在，大阪燃气更加重视制造过程中冷能发电的利用，促进普及天然气汽车和家用燃气热电联产系统的开发及普及，提出了燃气与太阳能并用实现“自家发电”技术等。松下提出构建智能城市的理念，连续推出尖端节能产品和技术，并把CO2排放量作为关键的经营指标，每月在全球把CO2排放量反馈给管理层，制定了许多减排措施，确保环保工程的大力推进。

5.3 提高建筑能源利用

建筑节能是贯彻可持续发展战略、减排温室气体的重要措施。日本企业注重自身建筑中的能源利用率，例如：永旺的伊丹昆阳店，一是大面积采用太阳能发电，壁面和屋顶太阳能板总覆盖面积高达7 956 m2，可发电1 160 kW，预计每年减少CO2排放量7.2 t；二是壁面、屋顶及广场的绿化设计，平面绿化9 315 m2，绿化率达14.1%，屋顶绿化2 310 m2，绿化率达6.2%，其中，壁面绿化采用平板式、花盆式和钢条式3种形式，屋顶和地面广场均采用草坪停车场；三是高效照明光源的普及利用，商场的外墙指示灯、停车场、餐饮处、洗手间及各通道均采用LED光源，可节电611 MWh/年，其他设施及拐角处也均采用Hf和T5荧光灯照明，可节电1 311 MWh/年；四是可再生材料的广泛应用，路面铺设再生沥青和再生保水性铺装板，停车场采用再生木材和再生塑料辅助停车等，再生资源的充分利用，大大提高了资源利用率；五是电动汽车充电设施的建设，停车场设有电动汽车充电桩，采用快速充电方式，可对4台电动汽车同时进行充电，推动了电动汽车的普及应用。

5.4 广泛开展环保植树活动

日本的大型企业在不断创新节能工艺及技术、开发节能产品的同时，为保护生态环境，促进社会可持续发展，纷纷自发开展植树造林活动。大金工业在印尼开始恢复森林的“绿墙”项目；永旺已在9个国家累计植树9 475 492棵，并不断开展“绿化故乡”等活动；松下制定了在10年内种植100万棵树的目标，引起社会广泛关注。

5.5 注重社会环境教育

日本企业非常注重环境教育问题，大型企业均设有科学馆等展示设施，真正实现环境教育从青少年阶段抓起。

6 日本经验对我国可持续发展的启示

6.1 能源发展战略

综合考虑我国当前能源开发、利用与改革。在能源开发方面要综合考虑发电成本与满足需求，进一步优化能源供应结构，要认识到没有哪一种能源是绝对清洁、安全的，应全面、科学、合理地看待每一种能源，充分认识各种能源利用的优缺点与局限性。在能源利用方面，要加大技术开发力度，提高能源利用效率，提高可再生能源的应用比例。同时，要加强电力需求侧管理，推广变频、热泵等节能技术，实现开源节流并举。在能源改革方面，要适应时代需要，尊重客观规律，积极稳妥地推进能源价格管理体制改革，认真研究制定能源政策，提高可再生能源的应用比例。

6.2 环保和公害治理

吸取日本教训，充分认识环境污染的危害性。借鉴减量化、再利用、可循环的3R理念，减少垃圾等废弃物的排放，加大循环再利用力度。重点做好垃圾分类回收处理和下水道管理等工作。同时要进一步完善环保方面法律制度，明确责任，督促企业对受环境污染影响的公害受害者给予补偿。今后经济发展应创出适应自己绿色环保之路，避免走先污染后治理的老路。

6.3 民众参与

日本遍布全国的各类公益组织（NGO）、无数仁人志士为治理公害发挥了积极的作用，这对于我国的环境保护有着十分有益的借鉴。一是要建立更广泛的民间环保公益组织，提高各类公益组织在环保方面的技术能力、科学分析及评估能力；二是要创立使各类公益组织能发挥积极作用的客观社会环境和法治环境；三是加强宣传普及，提高人民群众参与各类公益组织的积极性。

6.4 认真落实各项政策措施

近年来，通过学习借鉴国际经验及各方共同努力，我国已建立了很多法律制度，有的理念也不比发达国家差，但在具体落实方面，做得往往还很不够。好的理念要落到实处，需要可操作的具体措施来支撑；措施要产生效果，需要政府和居民、企业持续不断的努力。在促进可持续发展乃至其他问题上，既不是制定好法律和规定就能一蹴而就解决问题的，也不是搞几次宣传活动就能见效的，而是要反反复复，持之以恒，不断深化。如：仅大阪市为了推行垃圾分类，就在近1年的时间里举行了约3 000场宣传培训活动。法律和规定的制定只是改进的第一步，能不能产生效果关键要看后来的工作。日本的环保搞得好和“认真”二字有很大的关系。