杨怀甫

(广西政法管理干部学院，南宁 530023)

众所周知，行政行为是政府管理国家的手段，是公权力行使的具体化。所谓公权力，最明显的特征就是强制性以及强制性保障下的单方性。也就是说政府为了实现行政目标采取种种措施行为，决定权在于当权者，在行政法律关系中，行政机关和行政相对人的地位并不平等，属于“命令－服从”模式。这是传统上的行政观点。而合同，始发于私法领域，强调的是双方意思表示在自由互不干涉的前提下协商一致的结果。国家一般不加干预，国家对合同的干预体现原则和个别条款上的强制，抽象地表示就是，私法作为市民社会的法，国家的干预是很少的，即法无明文规定则自由，合同的边际止于公共利益和国家利益。但随着政府管理国家的手段的发展，出现了行政行为和合同的结合，行政合同最早出现于西方发达国家行政实践中。

行政合同，也叫行政契约，是新出现的现代行政法意义上的概念。我国《行政程序法》(试拟稿)将行政合同定义为:“本法所称之行政合同是指行政机关为了实现行政管理的任务，与其他行政机关及公民、法人或其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议，以设立、变更或者终止行政法律关系。”［1］这种定义采取了德国模式。行政合同出现的意义在于它是一种新的行政管理工具，意味着国家行政活动中有了新的公民参与国家管理的渠道。行政合同以积极的方式对公民的一般权利，在行政权行使范围内给了公民一定程度的协商空间。……