黄文妍

摘要：随着社会的不断发展与进步，重视土地资源管理利用的探讨具有重要的意义。本文主要探讨土地资源管理利用中存在的问题及当前亟待解决的问题，特别对土地资源管理利用耕地保护的问题进行分析，提出土地管理中机制体制的创新和加强土地节约集约保护新举措，为土地资源管理的科学利用提供政策研究依据。

关键词：土地资源 利用 耕地

The Discussion of Utilization in Land Resource Management

Abstract: As the development of the society, the management of land resource utilization plays an very important role nowadays. This article is mainly focused on those problems that existed in the current land management condition especially the protection of the cultivated land, and given some advice to strengthen the action about the land savings, as to support the new land resource management scientifically and efficiently.

Key Words: Land Resource Utilization Management Cultivated land

中图分类号：F311文献标识码：A文章编号：

0.引言

土地具有承载功能、生产功能和资源功能。马克思曾经指出：土地即“一切生产和一切存在的源泉”，是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”。人类诞生于土地，并将长期在土地上继续生存和发展，正因为土地与人类的生产生活休戚相关，人们在利用土地利用过程中往往不能处理好经济发展与社会、生态、环境的协调发展关系，眼前利益与长远利益的关系，从而出现了一些需要高度重视和认真解决的重要问题。

1 .当前土地资源利用中存在的问题以及现状分析

我国有2000多个县和县级市， 有3.7万多个乡镇和65万多个乡村，自然资源情况各异，经济发展水平参差不齐。建国以来，我国根据农用地建设的状况， 制定和实施了开发利用土地资源的一系列政策措施，如开展了大规模的农田基本建设，实行了科学耕作，改良土壤，保持水土等措施，取得了一定的成就。然而，我国在土地资源利用上存在着严重问题，这主要表现在以下几个方面。

1. 1土地宏观管理薄弱，规划实施控制不足

过去一段时间，由于法律和规章制度不够健全，加之一部分人对规划的控制和管理认识不足，存在着“规划、计划，纸上画画、墙上挂挂，不如领导一句话”的思想；有的为了眼前和局部利益，甚至个人主观决断，置规划、计划而不顾；还有的不按规划时段的空间布局用地，或为了眼前的利益，或图一时方便，在用地时东批一点，西占一点，造成工业用地、住宅用地、农业用地插花混杂的局面。既不利于土地资源的合理配置和利用，又造成了严重的环境污染，更增加了各方面的资金投入，同时影响到今后城市规划建设的发展。因此，规划不落实，没有有力的法律保障，是土地宏观管理薄弱的首要因素。

當前规划引导项目用地的机制尚未确立。由于新《土地管理法》实施的时间还不长，社会对规划的重要性认识还不足，在传统的用地管地意识驱动下，规划跟着项目走的现象时有发生，导致规划频繁的调整、修改，影响了土地利用规划的严肃性和权威性。

1.2土地利用总体规划与相关规划关系尚未完全理顺，“让路”现象广泛存在

由于土地利用总体规划的编制和实施涉及城市规划、交通、水利、环境、农业、林业、园林等众多部门规划之间的协调，在现行土地管理体制下，规划间的协调机制尚未建立，相关规划之间的冲突时有发生。

土地利用总体规划是城乡建设和土地管理的纲领性文件，是实行土地用途管制的依据，但规划实施以来，尚未制订土地规划管理专门的法律法规，影响了土地规划的权威性，“龙头”作用难以发挥。

2耕地利用在土地资源中存在的问题分析

耕地是土地资源的精华，是人类生存和发展的基础。近年来，耕地递减趋势明显，人均耕地减少，加剧了人地矛盾。由于受比较利益，急功近利和经济“热点”的驱使、冲击，一些地方和单位片面追求发展建设，“重工轻农”、“重钱轻粮”，没有很好地贯彻甚至偏离了“在保护耕地的前提下发展各项事业，进行各项建设”的指导思想，人地矛盾更加突出。在自然环境以及人文影响下有如下几点问题值得注意。

2.1耕地的水土流失严重，地力下降

我国土地资源受地形、地貌、土壤、植被、气候和水文等自然因素的影响，部分地区耕地中坡耕地比重较大。一方面，由于坡度大、植被少、涵养水源和保土保肥能力低，加之一度乱砍滥伐森林、超坡垦殖，以及落后的耕作方式，造成土壤侵蚀、冲刷严重。另一方面，缺乏足够的农田水利设施，以及对耕地的掠夺式经营，在管理上重用轻养，大量施用化肥、农药于土中，使土壤板结，土地质量下降，土壤有机质、氮、磷、钾等养分含量降低。

2.2耕地闲置问题凸显

受市场经济的影响，粮食作物比较经济效益低，影响农民经营土地的积极性，大量农村劳动力离土离乡进城务工，造成耕地大量闲置。少数农民钻政策的空子，为了建住房而蓄意抛荒耕地。因土地管理法规定“连续荒芜三年的耕地视作非耕地”，有的人便让自己的承包地蓄意荒芜三年，然后以占用非耕地的名义申请建房。还有少数单位盲目设立开发区，圈占大片土地而未充分利用，也导致了耕地的闲置荒芜。

2.3缺乏集约节约用地的观念

不少乡村集体和个人缺乏保护耕地的意识，一是一些地方毁田建砖瓦窑的情况相当严重；二是农民超标准建房占地，有的一户二、三处宅基地，特别是取消农民超标建房收费后，占地更多了；三是乡镇企业随意占地，浪费现象也很突出；一些地方搞非农建设，不是精打细算，节约用地，而是宽打宽用，甚至乱占滥用。还有一些地方缺乏全局观念和长远考虑，片面追求规模和速度，甚至盲目开发，低价卖地。

部分地方在城镇和集镇建设中，不求实际、摊煎饼式地任意扩大城区范围，占用了大片良田沃土。有的地方由于脱离实际，在城镇周围征占了大片土地，要么无钱搞建设，使其荒芜；要么建成后无人使用。既造成了土地资源的不合理利用，又造成了人力、物力、财力的浪费。

2.4农业结构调整占用耕地缺乏有效的控制手段

由于对农业结构调整占用耕地缺乏有效的控制，致使耕地流失过多。而对划入基本农田保护区的耕地配套的优惠政策比不上经济作物带来的效益，因此，出现大片良田改种经济作物如柑桔等现象。

2.5其他问题

由于一些地方的领导急功近利，片面注重土地经济效益，忽视土地资源的社会、生态效益；注重土地的资产管理，放松土地的资源管理，造成土地资源的不合理利用甚至浪费。

少数地方为追求经济指标，不按规划审批乡镇企业用地，使乡镇企业报哪里批哪里，遍地开花，报多少批多少，宽打宽用；不报也批，越权审批，乱圈滥占，既占用了大量良田沃土，又破坏了土地环境和农业生态环境。

3.关于土地资源利用以及耕地保护的建设性意见

综合本文第二章节存在的问题，其要害主要反映在：①重罚款轻打击；②重开发轻利用；③重经验轻规划：④重安置轻监管；⑤重当前轻长远；为了使我们的土地管理和利用逐步走向一条依法规范、成熟、有序的市场化道路，建议采取下列措施：

3.1加强领导．理顺机制

地方成立土地资源管理和利用领导小组．实行政府一把手负责制，健全和完善地方政府牵头各职能部门能参与的建设用地联审制度，相應建立从严的土地供应机制和集中统一的管理体制。并对土地资源进行整合，然后实行一站式土地交易、一站式办事收费、一站式竞拍成交；各有关部门要各司其职，各乡镇(街)要积极配合。相互协作，形成合力．努力形成全体上下齐抓共管的良好局面。

3.2科学规划．加强监管

随着地方城区建设和工业化进程的加快．土地资源需求无限增加与土地资源有限的矛盾加剧。按照节约集约、精打细算的原则，抓好新一轮土地利用总体规划修编工作至关重要，充分发挥土地利用规划的“龙头”作用，引导产业发展、项目建设向工业园区集中。科学安排公共建设用地．积极引导工业项目向产业基地和工业建成区集中，人们向城镇集中，住宅向社区集中。加强项目用地规模审查，坚决制止浪费土地，加大违规用地的执法监督力度。落实好土地执法共同责任机制，完善市、县(区)、乡、村四级土地监管网络，按照“预防在先、分区监管、包干负责、责任到人”的原则开展土地动态巡查，实现土地执法监管的全区域无缝对接和全覆盖。

3.3严格审批．合理利用

除招标方式出让土地外，其他建设用地都必须论证预审．未通过论证预审，一律不准立项。土地审批严格落实“六个不批：，即：不符合土地规划的不批；没有农用地转年度计划指标的不批：不符合国家产业政策和建设项目用地超标的不批；未通过预审的不批：征地补偿安置没落实的不批：没用做到耕地占补平衡的不批。真正做到按章立项，依法供地，科学管理和合理利用土地。

3.4土地节约集约利用与保护

一是从生态保护的角度统筹加强耕地和基本农田保护，发挥耕地和基本农田的生态功能；二是利用国土合一的管理体制优势，以城市规划和土地利用规划为载体，进一步发挥空间管制和用途管制作用，实现城市建设用地减量增长；三是改革土地利用规划计划管理和建设用地报批方式；四是实施城市更新和土地整备公国，对建设用地进行二次开发利用；五是探索运用产业准入、供地规模控制、差别化出让方式调控等多种手段，以及通过建立健全土地出让后期监管和后评估的共同责任机制，加强节约集约利用。

3.5贯彻“双保”工程，切实保护耕地

如何在保护中发展，在发展中保护，尤其是保护耕地资源，已成为各级政府和全社会必须面对的现实问题。积极探索贯彻“双保”工程是当前土地资源管理中的基础重点工作——建立耕地保护长效机制、完善城市土地资产经营体制、探索保障科学发展、保护耕地红线的新机制等等，确保“耕地红线不突破、耕地质量有提升”，开展农用地分等定级与估价、耕地质量动态监测、土地生态评估等工作，切实将耕地保护落实到实处。

4.结束语

总之，资源是稀缺的，不可再生，因此选择是要有代价的。土地资源的可持续利用是落实科学发展观、建设效益国家的重要基础。目前我国正处在城镇化建设的关键时期．城镇化进程全面加快，牢固树立节约、集约用地的意识十分重要。合理利用土地资源．不仅要解决认识问题．更蓖要的是要在具体工作中加以落实。我们必须充分认识国土资源管理对于实践科学发展观．加快经济增长方式转变、构建和谐社会的重要性。进一步增强社会责任感。打破那些固化的利益格局。通过对我国现行土地管理体制进行深入调查研究．提出并建立起行之有效、科学的土地资源管理新机制．确保我国土地资源的科学、合理、可持续利用。

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