单单 项莉珍

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：

由于土地储备是一种新型的城市土地管理制度，在中国的土地上诞生的时间很短还很不成熟，基本处在不断探索不断修正阶段。而且土地储备的地域性很强，各地的情况也不尽相同，没有统一的标准尺度，工作上各个环节都存在问题和风险有待进一步探讨解决。

1土地储备制度存在问题

土地储备制度在实际运作中存在各种问题和难点，有些是客观的，需要时间、经验解决克服；有些是政策配套的问题，需要制定相应的政策、改变管理体制；更多的是部门的协调问题，需要市政府高屋建瓴、通盘考虑。

1.1 储备资金运作渠道单一

土地收储的投入资金量大，周期长，资金是土地储备的根本，筹措资金是储备中心最重要的日常工作之一。1999年6月温州市土地储备中心成立，系全额拨款的事业单位，当时政府拨款的土地储备启动资金只有3000万元，至今唯一的融资渠道就是银行抵押贷款。

1.2 收储土地类型单一

温州市土地储备中心最主要的工作就是收储本市的国有企业改制收回的国有划拨工业用地，企业改制重组、人员分流，支付了改制实际需要的费用后，原有的划拨工业用地以无偿收回。目前市本级的改制工作已基本结束，因此2008-2010年的收储的土地量总量才3.38亩。依据《储备办法》可以纳入土地储备范围的其他几类土地特别是收购的土地和优先购买权取得的土地等开展收储的难度很大，收购土地的补偿标准由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认，完成收购程序。但这种“收购关系”既不同于储备中心依靠行政权力“强制收回补偿”，又不用于根据市场化运作的买卖双方处于平等经济主体，价格在自愿、平等的基础上协商，实际操作性不强。而且土地补偿标准由土地储备机构与土地使用权人协商，缺乏相应的配套措施和规定，容易导致权力寻租、腐败的产生。

虽然历年来储备中心统一征地的面积达6395.18亩，但这并不是真正意义上的储备土地，这些征地项目在报批时已确定供地对象，储备中心承担的“角色”只是在项目报批初根据需要垫付部分征地费用的“名义”储备而已。

因此如果储备土地的源头没有拓展，储备土地的长远和持续发展堪忧。

1.3 现行做法与《储备办法》相悖（多头储备）

为更好的推进城市发展建设，多年来温州先后有旧城改造指挥部、中心区指挥部、瓯江口开发建设指挥部、市政开发指挥部、安居工程指挥部、瓯海大道指挥部等十余家单位，储备中心不仅调拨大量的土地以满足指挥部工程建设需要，同时还为个别指挥部解决建设资金的短缺问题，允许指挥部暂缓支付收储成本，根据自身资金到位情况逐步支付，甚至为个别指挥部提供土地担保对商业银行进行融资解决建设资金等。但2007年11月19日颁布实施的《储备办法》第二十七条规定：“土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。”各大指挥部在法律上不具备土地储备的主体资格，无权进行土地储备，但如果指挥部没有土地就无法进行融资开发建设，储备中心具备土地储备的主体资格但却不得以任何形式为第三方提供担保，这造成的两难局面的解决方式值得探讨。或者政府委托指挥部直接从事土地储备，具体是指挥部下面成立国有公司进行操作，但这种操作模式在法律上有滥用行政职权之嫌，同时也分流了土地储备资源无法做到“一个池子蓄水”的初衷。

2 土地储备制度运行风险

由于温州市土地储备制度在实际运作时间才10多年，就全国的土地储备制度而言也是处于初级摸索阶段，没有现成的成熟的经验可以借鉴，存在诸多风险，但在实际运行中所面临的最主要的风险有金融风险、法律政策风险、市场风险等。

2.1 金融风险

由于地块储备的周期长，资金需求庞大，而且目前温州土地储备的融资渠道单一，存在融资风险；对贷款的依赖性高，相应的贷款利息负担十分沉重，存在利率风险。从储备中心1999成立至2010年底，国家的宏观调控政策特别是存款准备金率和贷款利率的调整直接影响储备中心的资金运作，使整个土地储备工作的运行风险不断加剧。特别是当为了应对流动性过剩局面国家实行宏观调控银根紧缩的局面时，贷款利率的不断上升使利息负担更加沉重，储备中心的资金链就存在断裂的危险。

同时由于地方政府这几年的快速发展，对社会公共基础设施建设项目资金投入力度不断加大，资金需求量大，容易出现挪用的情况，各大指挥部应返还而未返还的收储成本及利息达十几亿元。储备中心和财政成为市政府的“左口袋”和“右口袋”，都是市政府的“口袋”，缺乏有效的监督机制。

2.2 法律风险

从2001年4月30日的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）中明确指出“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。……为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”，各地响应纷纷建立土地储备机构到2007年11月19日由国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发了《土地储备管理办法》，各地的储备中心终于有了国家层面的法律依据。这其间的几年由于各地没有统一的法律依据，法规不健全，各地各自为政。因为法律的缺失，政策往往成为主导依据。但政府关于土地储备的政策变动性大、不连贯对土地储备机构的运作带来了极大的不确定性。大到国家的金融政策、房地产及相关政策，小到地方政府的各种政策都直接影响土地储备的实际工作顺利进行，导致多渠道收购和对外供应土地，使代表政府负责土地收购储备的中心并不能真正垄断土地一级市场。

地方政府过多的政策干预，使土地储备机构成为政府的一个融资工具，号称“第二财政”，许多非土地储备业务由于政府财政的资金困难而指定儲备机构承担，存在一定风险。

同时城市土地收购储备是一个牵涉面很广的庞大工程，需要规划、土管、城建等众多职能部门的配合，但是土地储备制度作为一个创新的制度出台后，很多新的东西和原来的相关职能部门的政策相抵触或者根本就是原有政策中的盲点，却没有及时出台相应的配套政策来规范使储备工作的开展困难重重、效率低下。

由于储备实践在前，法律出台在后，造成目前在实践工作中的很多具体做法有悖于《储备办法》，面临“违法”风险。同时法律规定的很多方面在具体实践中很难实现，但又要做到有法必依，使储备工作处于两难境地。

2.3 市场风险

（1）供求风险

由于市场的不确定因素带来的影响，使土地储备的实际收益与预期收益发生一定偏差，从而有蒙受损失的机会。从引发市场风险的主要原因，城市发展、房地产市场、社会稳定等因素，其中和土地储备关联度最大的是房地产市场的波动。

房地产市场的周期可以划分为恢复期、繁荣期、衰退期和萧条期四个阶段。在房地产市场周期性波动过程中，一方面，土地储备机构要成为政府有形手，来调控市场，加大或减少土地一级市场的供应量，减少房地产市场波动的振幅；另一方面，土地储备机构也要善于利用房地产市场的周期性波动，适时的进行土地储备，调整储备的周期，尽量降低市场波动带来的风险。

（2）价格风险

根据2000－2010年温州市地价动态监测，见下图，温州的地价随着全国楼市乃至全球经济的跌宕起伏而共振。地价上涨有很多客观因素，而房价上涨是地价、建筑成本、社会需求、人们心理预期等多方面因素共同引起的。政府通过前期低价储备土地，再通过土地招牌挂等公开方式，将土地收益最大化，储备制度的扮演着“举足轻重”的作用，土地储备已然成为各地方政府以地生财的重要工具。地方政府或许“迫于无奈”，“卖地”成为地方政府增加预算外和非预算资金收入的重要途径。而地方政府过度依赖土地财政，通过土地抵押融资等手段“负债”经营的可持续性却必须提高警惕，但土地储备制度的建立不仅使原来流失到个人和组织手中的那部分收益重归政府，而且政府所得的出让金收益用于公园、道路等城市基础设施建设，受益广大的老百姓。