摘要：本文结合云南省地矿测绘院正在陆良县马街镇海界村委会作（两权发证）试点，外业调查工作中所遇到或发现的一些土地权利主体界定方面的问题及看法作一些的探讨，供土地行政主管部门及测绘、调查作业单位参考。

关键词：农村集体；土地权利；登记；主体界定

Abstract: this paper of surveying and mapping in yunnan province is LiuLiangXian horse street village committee for zhenhai world (two rights issuance) pilot, field investigation work with or found some land right subject problems and views, define some discussion, for the land administrative departments of the surveying and mapping work unit, investigation and reference.

Keywords: rural collective; Land rights; Registration; Subject define

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

1云南省行政区划

省——州（市）——县（市）——乡、镇——办事处、村委会——村民小组（自然村），有的地方再细化（生产小组、1…社）。

省级基本没变，过去的地区变为地级市，经济较为发达县变为县级市，“政社合一”兼有行政单位和经济组织双重性质的人民公社变成了单纯的行政单位——乡，而过去的生产大队变成了农民的社区自治组织——村，原来的生产队则变成了村的组成部分——村民小组。

2我国集体土地所有权制度

2.1我国集体土地所有权制度的演变过程

我国建国以来农村土地制度发展的历史证明，集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。

建国初期，我国于1950年颁布《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，使广大农民取得了土地所有权。1952年，在全国土地改革基本完成后，开始了全国性的互助合作社运动。先是农民自愿组织互助组。这实际上是一种劳动协作关系，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营形式。之后，在共产党的领导下，农民开始创办初级农业合作社。这实际上是一种类似于合伙的联合经营关系，即农民以土地入股，集体耕种，收益分红，但土地所有权仍然属于原所有人（合作社还不是土地所有权主体）。

20世纪50年代初期，随着土地改革运动的基本完成农村土地除依法属于国家所有的以外，均属农民所有。以后，随着农村集体化运动的兴起，经过初期农业合作社（1953年开始），高级农业合作社（1956年开始）和人民公社（1958年开始）几个阶段，农村的土地私有制迅速转变为集体所有制。在人民公社化的初期，曾出现“一平二调”的“共产风”，即打破集体组织之间的所有权界限，造成土地所有权关系的极大混乱。直到1962年中共中央发布《农村人民公社工作条例修正草案》（又称《人民公社六十条》），才使“三级所有，队为基础”的土地权属关系确定下来。

1979年以后的农村经济体制改革，给我国农土地所有权制度带来了重大的变化。首先，在绝大多数地区，废除了过去的“政社合一”的人民公社体制，代之以单纯的政权组织的乡（镇）和单纯社区自治组织的村（村以下分组）。其次，由原来的集体所有、集体共同使用的体制转变为集体所有、农户承包经营的体制。1982年宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这些规定，为农村集体土地所有权制度的进一步改革奠定了基础。

实行土地承包经营制以后，土地所有权没有改变，但土地使用权转到了农民手中，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大的农村地区原有集体经济组织的解体。于是，过去的“政社合一”，即兼有行政单位和经济组织双重性质的人民公社变成了单纯的行政单位——乡，而过去的生产大队变成了农民的社区自治组织——村，原来的生产队则变成了村的组成部分——村民小组。这种情况在《土地管理法》第十条中得到了体现。该法条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已經属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

20世纪70年代末以来，通过推行农村土地承包经营制，集体土地使用权逐渐与所有权分离，形成一种相对稳定的财产权。这是一个非常重要的制度性变革。1993年颁布的《农业法》明确承认了土地承包经营权的法律地位，其中第十三条规定了承包经营者的生产经营决策权、产品处分权和收益权、转包权、转让权、期满时的优先承包权及其继承人的继承权。2003年3月1日开始施行的《农村土地承包法》，进一步稳定和完善了农村土地承包关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权，同时允许土地承包经营权在一定的条件下流转。该法的颁布实施，在农村土地制度改革中具有里程碑的意义。农村集体土地财产权制度将会沿着“土地承包经营权物权化”和“强化土地使用权”的方向发展。农民在土地上享受更充分更稳固的财产权地位。这对农业发展，对社会安宁，都是必要和有益的。

2.2集体土地所有权的范围

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”从这些规定可以看出，所谓集体土地所有权地域范围问题，实际上就是一个国有土地与集体土地的范围划分问题。而上述规定中，没有对城市的概念（范围）做出一个明确地定义，而在我国，各方面的原因，要对城市和农村的界限做出清晰的划分，是一件很困难的事情。

近年来，随着城市化建设的快速发展及农村集镇建设开展，城市和农村的界限划分更加困难。集体土地征用手续不完备（有的是故意违法、非法征用、非法占用集体所有权土地），导致部分集体土地所有权错误的确定为国家土地所有权，损害了农民集体的利益。

3集体土地所有权主体的界定

集体土地所有权主体的界定是一个非常复杂的问题，在实际的调查界定过程中定会产生很多争议。

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国民法通则》和《农业法》也有近似的规定。但这些立法规定过于抽象和笼统，实际执行中容易产生歧义。如村民小组在什么情况下可以作为集体土地所有权主体？有些为回避矛盾而规定的不准确。如关于乡（镇）集体土地所有权主体？虽然早在1986年的《土地管理法》中即规定应对农民集体土地所有权进行登记确权发证工作，但到目前，很多地方尚未开展或完成这项工作，这就导致实践中集体土地所有权归属不清，所有权权属争议大量存在。关于权属纠纷比较典型的有两大类：一是村民小组与村民委员会就土地所有权产生的争议;二是村民委员会与乡（镇）政府就土地所有权归属发生的争议。在乡（镇）政府驻地（集镇）周围，由于历史的原因，乡（镇）政府利用行政职能调用村集体所有权土地，所有权权属争议更加突出。此外，法律规定农村集体经济组织的最高权力机构是村民大会或村民代表大会，那么全体村民或大多数村民（比如三分之二以上的多数）可不可以直接行使所有权或诉权呢？因为村民大会或村民代表大会并非常设机构，而由他们选出的常设机构有时又不能很好地代表他们的利益，甚至直接侵犯他们的土地权利,此时, 全体或大多数村民联合起来(联名上书、请愿或集团诉讼) 直接行使土地权利地情形就会经常发生。

关于集体土地所有权的行使主体，从《土地管理法》第十条的语言逻辑方面分析，其实只有村一级农民集体所有才为我国集体土地所有权的最基本常态，而其他二级所有，立法是以排除法加以规定的。该条中的两个已经，即已经由村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有和已经属于乡（镇）农民集体所有，都是例外。该条规定实际上为村民小组农民集体拥有土地所有权设置了一个重要的前提条件，即一个村内已经存在两个以上集体经济组织。然而我国农村大部分地区，很少存在成形的村内两个以上集体经济组织，村民小组只是一个松散的村民内部组织。而乡（镇）农民集体所有这一形态则是农村行政体制演变的结果。我国现行的乡（镇）人民政府是国家最基层的政权组织，可以平调和占用生产大队，生产队的土地和其他财产，也可以直接组织全公社范围内的生产经营活动。而由人民公社演变而来的乡（镇），其作为一级人民政府已不能代表农民集体行使土地的所有权。然而由于财政体制改革的滞后原因，目前乡（镇）仍然集经济职能与行政职能于一身，而土地收益还是其最主要的经济来源之一。《土地管理法》的相关规定，既是出于对历史和现状的尊重，同时也表现出立法的无奈，并不是立法者不知道明确权利主体的好处，而是面对现状不得不如此。

4集体土地使用权主体的界定

《云南省农村集体土地确权登记发证实施细则》规定了集体土地使用权调查范围：“乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地使用权、宅基地使用权”。

乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地使用权主体的界定，在实际调查中注意区分主体层次（从属关系），注意区分农村建设用地使用权主体与租赁、投资等其他权利主体。

宅基地使用权主体，一般限定本集体经济组织内村民且以户为单位。《实施细则》7.7.3.2农村建设用地使用权已列举较为详细，具有较强的可操作性。《实施细则》非农业人口居民原有或者合法继承的农村房屋和宅基地，房屋和宅基地产权、四至范围没有变化，或因村建改造拆除另行安置建设的，可以依法确定其房屋宅基地的集体土地建设用地使用权，并给予办理宅基地确权登记发证。 城镇居民在农村购买、建造住宅的（小产权房），按照国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）规定，对城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地，只调查统计备案，不予登记发证。但对村集体组织内部及村集体组织外（周边）村民买房屋的情况没有作出规定。这两种情况是否应区别对待，村集体组织内部买房且符合户的划分条件，可以确定为宅基地使用权主体；村集体组织外买房，只调查统计备案，不予登记发证。另外，村集体组织内村民擅自在自己承包耕地（或私自调换）上建房，是否確定为宅基地使用权，是否会通过这次调查确权登记发证使其合法化。

宅基地使用权范围，面积的确定《实施细则》7.7.3.2.2已规定较为明确，本文提出的是宅基地使用权范围与各等级道路、水系及其他公益性设施的范围产生矛盾。在调查这部分使用权确定使用范围时，就不能光凭户主、村干部所指范围确定，一定要深入调查找到合法有效的证据（注意证据之间的冲突）。一时调查不清，判断不清，摆一摆、放一放或作为争议处理。

针对农村土地权利主体界定较为复杂困难的问题，国土资源管理部门应抽调懂土地方面法律、法规、政策，熟悉农村情况的人员与调查测绘作业单位，一道做出符合本地情况的技术设计书（实施方案）。并对从业人员进行先期培训，以保证掌握确权的尺度，在调查过程中加强指导，在调查工作完成后，加强检查。

作者简介：郑永生，出生于1965年7月18日，1986年毕业于哈尔滨冶金测量专科学校，一直在云南省地矿测绘院从事测绘工作，1998年顺利晋升测绘工程师。参加过云南多个市、县、镇地籍测量。