赵娜 曹阳 万宝春 王路光

摘要：在两型社会建设等宏观政策环境影响下，在城市维持自身健康发展的需求下，城乡规划与生态环境保护规划充分融合已成为一种趋势，本文分析了两种规划的矛盾焦点,以解决主要矛盾为出发点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源的协调性系统地提出了两规充分融合的具体建议。在宏观层面结合主体功能区划及生态功能区划对处在不同地域城乡的空间管制内容提出了原则性要求，理论上拓展了城乡规划空间管制的视角；在微观层面以河北省为例，细化了城乡规划的空间管制内容，实践上可切实增强城乡规划的科学性和可操作性。

关键词：城乡规划环境规划空间资源主体功能区划生态功能区划

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：

前言

中国在现代化建设中面临着资源短缺、环境恶化的瓶颈，十七大报告提出，建设资源节约型、环境友好型社会（简称“两型”社会）不仅是构建和谐社会的重要内容，也是落实科学发展观的内在要求。城乡建设是两型社会建设的载体，城乡规划是城乡建设的蓝本，要想最终实现两型社会目标，就必须追溯到源头，对城乡总体规划提出更高的要求。城乡建设快速推进给城乡环境带来了一系列诸如资源短缺、环境污染、城市热导等负面影响， 这些负面影响已逐步弥盖了城乡建设的正面效应，成为制约城市自身健康发展的瓶颈。随着人民生活水平不断提高，人民对居住环境的要求越来越高，良好的景观和生态环境成为了城市人民追求的新目标，从以人为本的角度出发，为了满足城市自身的可持续发展，把生态环境保护规划有机纳入城乡总体规划已成为必然选择。

从传统“两规协调”（土地利用总体规划与城乡总体规划）的博弈历程来看，两种规划协调的本质是用地问题，新城乡规划法的颁布实施已经提供了解决问题的法律平台。借鉴传统两规合一的经验，从宏观角度分析，生态环境保护规划与城乡规划的矛盾焦点应该是建设用地扩张与生态环境涵养用地的失衡问题，因此本文跳出了仅就城乡规划环保篇章分析问题的小圈子，针对城乡规划的矛盾焦点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源的协调性系统提出“两规合一”的具体建议。

一、 规划编制理念的融合

城乡总体规划与生态环境保护规划的融合并不是简单的把环保规划拿来照搬内容，而是需要从上至下系统的吸纳，规划编制理念是规划编制中的“上”，规划理念类似根基，限定了规划的大体框架和编制方向。因此“两规合一”首先要从理念上融会贯通[1]。

1、规划编制的定位由单纯满足建设规模需求转变为供需平衡的双向协调。传统的城（乡）总体规划，是以需求为导向的规划模式，主要立足于发展的需求决定城市的性质、职能和规模。把环境保护融入城乡总体规划中，不仅要考虑城乡发展的需求，还要充分考虑生态环境的承载能力及资源的供给能力，为城乡的发展提供基本保障和充足后劲。量化城市在资源、能源、环境等方面所能接受的容量，通过需求与容量的相互协调，科学统筹城市的定位和发展规模，保障城市的经济社会活动在资源、环境可容纳的范围内，真正实现可持续发展。

2、规划编制的重点由空间布局和发展建设转向生态修复与经济建设协调进行。传统城（乡）总体规划注重的是人工物质空间的规划，多把空间如何布局，空间上如何安排人类活动及相应设施建设作为首要内容，辅以自然生态环境的点缀，这就导致了对自然生态系统的忽视。把环境保护规划有机纳入城乡总体规划就需要扩大城乡规划的视野，丰富与相关生态环境保护规划内容，并保障新增内容与传统内容的有机协调，实现从“单纯的建设发展规划”到“禁建区、限建区与适建区规划”的转变。优先考虑自然生态条件，最大限度地保护和修复自然生态，将城乡经济社会活动限定在合理的空间范围内，从空间资源角度保障城乡的可持续发展。

二、 空间资源协调性分析

空间资源的争夺是城乡规划与生态环境保护规划矛盾焦点所在[2]，因此“两规合一”的突破口和关键点就是如何在经济社会活动与生态环境之间协调配置好空间资源，而城乡规划中的空间管制正是实现空间资源协调配置的具体抓手。空间管制具体内容是优先保护区域自然资源和生态环境，缓解空间资源压力，优化空间资源配置，通过明确各种地域类型空间管制的范围、形式和程度，确保城乡空间形态和资源丰度，引导城乡合理建设，促进城乡经济社会和环境的和谐发展。[3]中国地域辽阔，各地生态环境条件和经济社会发展差异很大，把行政分割的城乡空间放到整个国土空间和完整生态系统的大空间范围内考虑，处在不同地域的城乡建设应服从该地域整体的主体功能和生态功能，因此不同地域城乡规划中的空间管制内容应结合主体功能区划及生态功能区划的布局对空间资源从宏观层面上加以引导。把城乡空间拆解到小空间范围分析，主要抽象概括为禁建区、限建区和适建区三种空间资源的优化配置，其中禁建区、限建区与环境领域的受保护地区在空间界定上有重叠部分，因此城乡规划在具体编制及实施空间管制内容时应充分考虑生态环境中受保护地的点状分布情况，保护地的具体类型及保护的具体要求，以求在空间管制范围划分上更加合理，在管制措施制定上更加具体，增强空间管制的科学性和可操作性。

1、宏观层面上空间资源协调性分析

主体功能区就是根据不同区域的资源环境承载能力，现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。根据上述开发定义和理念，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。[4]优化开发区和重点开发区都属于城市化地区，开发内容总体上相同但开发强度和开发方式不同。限制开发区主要包括农产品产区和重点生态功能区。上述三类区是以行政界定的市（县）为基本单元。禁止开发区是一类特殊的重点生态功能区，根据保护需要呈点状分布，不以行政边界界定。

生态功能区划是在充分认识区域生态系统结构、过程及生态服务功能空间分异规律的基础上划分生态功能区。主要划分了生态调节、产品提供和人居保障三类生态功能区，其中生态调节功能主要包括水源涵养、防风固沙、生物多样性保护、土壤保持、洪水调储等五小类功能。[5]生态功能区主要是以行政界定的市（县）为基本单元。

上述大范围空间的两类区划具有一定的对应关系，其中主体功能区划中的优化和重点开发区，限制开发区分别与生态功能区划中的人居保障区，生态调节及产品提供区基本对应，。对应情况具体见图。

由图可知，主体功能区划中的优化和重点开发区包括生态功能区划中的居住保障区及部分农产品和生态调节区。其中居住保障区与优化和重点开发区的开发政策基本一致，农产品提供和生态调节区与优化和重点开发区的开发政策不一致，后一类地区看似在开发政策上存在矛盾，但对该类地区的空间资源进行详细分解可知，两类规划分别对同一大类地区不同位置的空间资源做出了具体要求。由于主体功能区划的印发时间较生态功能区划晚，区划基础信息更符合经济社会发展实际，因此两类规划中没有提及的空间资源部分应执行主体功能区划中的相关要求。根据上述分析，站在经济社会和生态战略布局高度，从宏观层面对处在不同地域的城乡空间管制提出原则性要求。

处在优化和重点开发区（主体功能区划）与居住保障区（生态功能区划）交集中的地区：环渤海、长三角、珠三角等大都市群地区应控制城市蔓延扩张，其中应减少工矿建设和农村生活空间，扩大城市居住、公共设施、绿色生态空间。不断优化生态系统格局，净化水系，提高水质，严格保护耕地、水面、湿地、林地、草地和自然文化遗产，保护好城市之间的绿色开敞空间。其余地区的城乡应扩大城市规模，减少农村生活空间，扩大城市居住、公共设施、服务业、交通和绿色生态空间。保护生态环境，减少工业化城镇化对生态系统的侵占和影响。

处在优化和重点开发区（主体功能区划）与农产品提供和生态调节区（生态功能区划）交集的地区：主要是东陇海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地区，这些地区的中心城市和其它地区应该执行主体功能区中关于优化和重点开发区的政策和要求，东陇海的苏北滩涂湿地生物多样性保护地带、江淮的大别山水源涵养地带、冀中南的太行山地水土保持地带，臧中南的防风固沙及热带雨林地带应执行生态调节区的空间管制要求，重点生态功能区应形成点状开发，面上保护的空间结构，人类活动占用的空间控制在目前水平，保有大片开敞生态空间，水面、湿地、林地、草地等绿色生态空间扩大。

2、微观层面上空间资源协调性分析

以河北省为例，探讨城乡规划与生态环境保护规划在小范围空间的充分融合。《河北省生态环境保护“十二五”规划》涉及空间目标指标一项，描述为“全省水源涵养区、自然保护区、海岸线、湿地等重要生态功能区的保护明显加强，受保护地区占国土面积的比例达到12%以上。[6]”并结合相关专项规划，主要对管理权限内的水源地和自然保护区提出了具体的保护与管理要求。城乡规划法仅原则性规定了三区的划分方法及管制要求，为了进一步细化、实化城乡空间管制内容，本文主要从禁、限建区划分范围及管制具体要求两个层面分析城乡规划及生态环境保护规划的协调融合，以求在微观层面加强城乡规划的科学性和可操作性。

（1）禁建区、限建区划分范围及比例

在划分禁建区和限建区时首先要囊括生态环境保护规划中受保护的各类地区，并且应扣除重叠面积。这些地区大都已经划定了保护界限并呈点状分布在城乡空间中，囊括的方法并不是这些区域的简单加和，应从维护生态整体性和功能性角度出发，有意构建相关保护地的生态廊道，以联通点状保护地，营造相对开敞的生态空间，加强生态要素之间物质、能量、信息的流通，充分发挥出禁建区、限建区的生态效能。总结我国东、中、西部典型地区空间管制规划得出，只要地区内地形不复杂（山地、沿海等），禁、限建区的比例一般在85%左右，其中禁建区一般达到10%，限建区75%,[3]结合河北省生态环境保护规划，河北省城乡建设规划中禁建区比例应该达到12%以上。

（2）禁建区、限建区的具体管制要求

结合环境领域管理及保护重点，主要对城乡规划禁、限建区中的水源地及自然保护区的管制要求进行细化，其余空间资源根据其功能类型应分别符合风景旅游保护区、历史文化保护区、基本农田保护区等相关法律法规及对应领域专项规划的要求。

水源地空间管制要求：根据《中华人民共和国水污染防治法》，结合河北省生态环境保护规划及水源地规划，对城乡规划中的水源地地区提出了三类具体管制要求，一是水源保护区常规环境管制要求。除严格按照水污染防治法要求对保护区行为进行管理外，土地规划部门加强对水源保护区的规划管理，对已划入水源保护区的区域，要严格土地审批，禁止新、改、扩建项目；对已占用水源保护区用地的原有单位（项目），应结合区域改造，逐步搬迁。二是饮用水水源风险管制要求。针对水污染事故的突发性，建立长效管理机制，加强一级保护区内交通穿越风险管理，强化危险化学品运输监管，在水源保护区内定期开展生态监察。三是保护区内面源管制要求。结合城乡规划，合理村庄布局，在水源保护区周边等重点村镇开展农村环境综合整治，加强农村工业企业污染、生活污染、规模化畜禽养殖场（小区）污染、农业面源污染等方面的防治工作。

自然保护区空间管制要求：根据《中华人民共和国自然保护区条例》，结合河北省生态环境保护规划及相关专项环境规划，对城乡规划中的自然保护区提出具体管制要求。城乡规划中的禁建区、限建区划分应具有一定预见性并呈动态开敞状态，以适当扩大自然保护区面积。结合生态环境规划，城乡规划中的禁建区、限建区应自动纳入根据需要新建立的自然保护区，对受到严重威胁的典型生态系统、珍惜濒危物种、珍贵海洋生物资源以及自然遗迹等，实施抢救性保护，并纳入配套的一批生态廊道，将主要的自然保护区连片成网。除上述传统的自然保护区，城乡规划还应提高对生物多样性保护优先区域的关注程度，并将其及时补充纳入禁建区、限建区范围，从空间资源的配置上给予优先保障，切实提高生物多样性保护能力。

结语

随着社会的进步，城市的自身发展，城乡规划与生态环境保护规划的融合成为了一种趋势，本文从两种规划矛盾焦点即空间资源分配问题作为研究的突破点，上至城乡规划编制理念，下至空间资源协调性分析系统地提出了“两规合一”的具体建议。从宏观层面以主体功能区划及生态功能区划为导则和基本框架，对不同地域范围城乡规划的空间管制内容提出了原则性要求。并以河北省为例，从加强城乡规划科学性和可操作性的角度出發，从空间范围划分及控制措施制定等微观层面具体细化了城乡规划空间管制内容。

参考文献

[1]段宁. “两型社会”背景下城乡规划编制的理念转变与内容创新. 城市规划和科学发展—2009年中国城市规划年会论文集，2009:623-630

[2]曹春霞,丁湘成. 空间规划体系的协调机制研究. 科技建设, 2009（4）：640-648

[3] 金继晶,郑伯红. 面向城乡统筹的空间管制规划. 现代城市研究，2009（2）：29-34

[4] 全国主体功能区划. 国土资源部, 2011

[5] 全国生态功能区划. 中国环境保护部和中国科学院，2008

[6] 河北省生态环境保护“十二五”规划. 河北省人民政府, 2012