王 璠

2002年我国已经达到工业化中期的水平。第六次人口普查显示，我国城市化率达到49.68%。从世界城市发展的经验看，城市化率在30%～60%之间，是推进城市化进程的黄金时期。因此，未来5～10年正是我国加快推进城市化进程的黄金期，城市化率有望提高10个百分点左右，达到55%～60%。如果这个时期城乡一体化的体制改革和政策调整有重大突破，城市化率有可能达到60%～65%[1]。工业化、城镇化将对中国社会方方面面产生巨大的影响，特别是对农村和农业产生更加深刻的影响。本文着重对在工业化城镇化背景下，如何制定科学的农业政策，加快推进中国特色的农业现代化进行探讨。

1 工业化城市化背景下农村、农业发展中出现的问题

城市作为现代社会发展的“火车头”，对农村社会发展产生巨大的影响：城市以其巨大的聚焦作用吸引着农村的资本与人口向城市集中，提高了经济社会发展的效益；同时城市所聚集的先进的技术、观念等对农村的发展有带动作用。在肯定城市化对农村发展的积极作用的同时，十分有必要分析当前在快速城市化进程中农村出现的新矛盾和新问题。

1.1 土地的高度分散与现代农业规模化经营之间的矛盾

家庭联产承包责任制是党在农村的一项基本政策，实行家庭联产承包责任制之后，我国的农村改革取得了举世瞩目的成就。大大促进农业的发展，特别是粮食产量的大幅度提高。使中国人民解决了几千年来没有解决的“吃饭问题”，使农产品告别了短缺时代。但随着整体改革的深入、社会条件的变迁、市场经济的发展，家庭联产承包责任制的局限性也在不断地暴露。主要表现为农户土地经营规模小，生产效益低下。超小规模的家庭经营使中国农村经济带有浓厚的小农经济色彩，使我国农业生产长期滞留在半自给自足的自然经济阶段，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力，经济效率低下。目前全国2.5亿个农户承包了耕地1.2亿hm2，农户的经营规模大约为0.47 hm2/户。农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，2010年的净利润是1778元/hm2，也就是说，即使按每个农户 0．47 hm2地的平均数计算，每年夏秋两季的种粮净利润不到2600元[2]。许多地方出现了诸如农业基础设施建设荒废，农民增产不增收，大量农民外出打工、中青年劳力不足而导致的土地抛荒、弃耕等问题。而这些问题最终归结到一点，那就是家庭联产承包制已出现明显的缺陷，一家一户的春耕秋收，已经不能适应市场经济条件下农业现代规模化化经营的强烈要求。

1.2 农村人口向城市转移与“末代农民”

在城市化大背景下农村社会精英单向流向城市。目前，在多重因素的综合影响下，我国农村精英源源不断地单向流入城市，农村成了城市人才的“播种机”，城市成了农村人才的“收割机”。在农村出现了“末代农民”。城市化正在加速中国农村劳动力的流失。当前在农村里就剩下一些老头老太太了，当一个个青年奔向打工的城市时，形成了“空心村”现象。农村人口流失，在农村中形成了所谓的“386199部队”部队，即38—妇女，61—儿童，99—老人。这是在中国城市化进程中，农村大量男性青壮年劳动力外出打工后，在中国农村自然形成的最庞大的队伍。随着青年弃乡投城，新生代农民既不熟悉传统农业技术、不会使用传统农具，又不熟悉现代农业技术。虽然如今很多农民子弟都摘下了“文盲”的帽子，很多人却又戴上了“农盲”的标识，上世纪80年代农村出生的人不会种地，也不愿种地。留在村里的农民日渐衰老，种田面临没人接班的境况，他们成了“末代农民”[3]。在农业部组织开展的“百乡万户调查”活动中，就有农民发出这样的担忧。

1.3 农业生产的比较效益低与国家粮食安全

近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降。从2004年到2006年，我国粮食实际收益分别为5730元/hm2、4935元/hm2和4800元/hm2；2009年冬小麦、早稻、油菜籽纯收益分别为 2653.5 元/hm2、2580 元/hm2和 675 元/hm2，分别比上年减少6.2%、8.1%和76%，呈逐年下降趋势。农民种植经济作物效益和进城务工效益远高于种粮效益。河南省地农调队2010年在部分县（市、区）开展的粮食、蔬菜、水果生产成本及收益专题调查结果显示，目前河南农民种粮收益依然偏低，农民种植3.9 hm2粮食才抵上1 hm2露地蔬菜或水果的收益，种9 hm2粮食才赶上1 hm2大棚蔬菜的收益。如果只扣除种粮成本，加上种粮补贴后，农民全年种植粮食的收益为8625元/hm2，约占一个农民外出务工一个月收入的1/3[2]。农业收入远低于务工收入，农业收入特别是种粮收入对农民收入的贡献大大下降。因此，粮食主产区有一半以上的青壮年劳动力外出打工，农村外出务工人员增多，农业劳动力呈现结构性紧缺，有些地方出现了土地撂荒或“双改单”现象。保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。

自2004年以来，中央发了9个“一号文件”，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。但是全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。而江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转[2]。同时农产品进入市场后，农民在整个产品的价值链条中所分割的利润偏低。农业部的调查显示，油菜，地头收购价0.8元/kg，北京超市价4.4元/kg，农民只赚0.1元/kg；尖椒农民出售价2.5元/kg，超市零售价13元/kg，上涨5.2倍。2011年大量农产品滞销，甚至烂在地头，但在城市市场上的价格仍在高位运行[4]。这些都导致农民增收难，最终影响农民从事农业生产的积极性，进而影响到我国的粮食安全。

1.4 城市化使农村各种要素大量流失与农村不断边缘化

随着工业化、城市化、市场化程度的加深，农村劳动力、资金、土地等生产要素向城市单向流动的趋势逐步强化，农村资源流失的“空心化”现象日益突出。城市像一架巨大的抽水机，抽走了农村中的资源、资本、人才等一切可以利用的要素，只把贫穷、愚昧、萧条留给了农村。我国已经进入工业化、城镇化快速发展的阶段，按照目前的发展趋势，很可能在未来20年左右的时间，也就是到2030年前后，我国将基本完成工业化和城镇化的进程，农业产值在GDP中比重预计降低到7%～8%，城市的人口比重将上升到70%左右。这是改革开放的伟大成就，意味着中华民族梦寐以求几千年的梦想就要实现。但现在需要认真思考的是，农村如何发展。怎么保证在工业化、城镇化的过程中农村不被边缘化，不出现所谓“城市欧洲化、农村非洲化”的状况。这几年现实告诉我们，这是有可能的。工业化、城镇化的推进给农业和农村的发展提供了很好的机遇。因为随着城镇人口的增加和城市的发展，农村人口会减少，农业规模会逐步扩大，而且城市的发展、城镇人口的增加会对农产品的数量和质量提出新的需求，还会对农村的文化、环境提出新的需求。但是农业有自身的特点，效率比较低，如果完全按照市场规律运行，生产要素必然是从农村流向城市，这已经是不争的事实。特别是在当前的“二元”结构下，推进城镇化必然加快农村要素向城市的转移，从而有可能加大城镇化进程中农村被边缘化的可能性。尽管中央早就提出了统筹城乡发展的战略方针，也提出了把“三农”工作作为全党工作的重中之重，而且切实采取了很多支农惠农的政策措施，但是城乡差距没有缩小。因此，我们必须在推进城镇化、工业化快速发展的过程中，特别重视农村被边缘化问题。

1.5 “两栖人”与公共物品短缺

近期，中国社会科学院财贸研究所、中国人民大学经济研究所、中国发展研究基金会三家研究机构分别发布报告，不约而同地批评现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”现象[5]。刚刚结束第六次人口普查，我们的城镇化进程已经达到49.68%，这当中有10%仍然是没有城市户口的农民，意味着我们国家城镇化还有很多问题亟待解决。中国社科院财贸所发布的报告认为，受中国城乡分割以及户口制度约束，这种城镇化尚是一种“伪城镇化”。大量的农村产业工人，虽然居住在城市并被计算为城市人口，但其并不能同等享受到城市的各类公共服务，其收入水平、消费模式无法等同于一般城市人员。中国人民大学经济研究所报告称，城市人口增量中71.8%是农业户口，但只要大部分农民工没有在城市实现永久性定居，任何人口城市化指标体现出来的高城市化率都是“伪城镇化”或“不完全城市化”。中国发展研究基金会报告则提出，中国城市化目前仍处在“半城市化”状态。国家发改委秘书长杨伟民解释说，我国现有城市化率的统计口径，包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上，但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口，这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口一半。统计口径把他们算作城市人口，但他们是流动性的，他们没有被纳入到城市保障网络，还是农村户口，过年过节的时候就回去了，是属于流动性的“两栖类”人口。这种城镇化是不完全的城镇化，或者是伪城镇化。

城镇化不在于提高城镇化人口数量，而是要把农村人口真正转移到城市里面去。对于已经在城市有稳定就业机会、有稳定收入的一部分农村人口和他们的家属，要让他们真正成为城市人口。只有将他们纳入城市社会保障系统，让他们享受与城市人口同样的待遇，包括就业、养老、失业、子女入学，使他们安居乐业，才能把他们和农村的脐带真正砍断，使他们真正成为城镇人口的一部分。实际上，农民工群体已经成为城市的有机组成部分，为城市的发展繁荣做出了贡献，但他们没有享受到应得的待遇和应有的权利。由于权利和贡献不对等，使他们在未来是生活在城市还是乡村的选择问题上始终摇摆不定。这样也使得农业的发展、农业的现代化缺少了必要的条件。其根本原因是城市为进城的农民提供的公共物品短缺。

2 工业化城市化背景下农村和农业发展中出现问题的原因分析

上述现象和问题的产生，笔者认为，其原因主要有以下方面：

2.1 人口由农村向城市转移，导致农村人口大量减少和农业劳动力素质过低

一个国家在实现现代化的进程中，由于城市的聚集效应，各种要素由农村向城市集中，这是人类社会发展的基本规律。长期以来我国是一个以农村人口为主的国家。城市化率从30%左右提高到60%～70%之间，大量农村人口向城市转移，农村人口减少是必然趋势。但需要我们高度重视的是，在市场这只“看不见的手”作用下，向城市首先转移的往往是各种优质资源，便在农村形成了“386199”部队、“空心村”、“末代农民”等现象。导致从事农业生产的劳动力的素质过低，必然影响到农业的发展和国家的粮食安全。

2.2 一些基本农业制度与经济社会发展水平相脱节

一些基本的农业制度与经济社会发展的水平脱节。例如、家庭联产承包责任制。在改革开放初，大多数人口生活农村，经济发展任务是解决温饱。因而具有“均田制”特征的家庭联产承包责任制充分调动了农民的积极性，农业得到了大发展，经过几十年的奋斗，终于解决了中国人民的温饱问题。当经济发展的工业化的中期，大量劳动力由农村向城市转移，农民的非农收入超过了农业收入，农业在农民心目中地位与作用必然下降。同时由于土地高度分散，难以实现规模经营，粮食价格偏低，和非农产业比较，农业的效益低，农民生产的积极性不高。

2.3 农业现代化水平滞后

当前，我国农业生产基本上还停留在以家庭为单位的传统生产方式阶段。以家庭承包为主要形式的个体经营是我国当前农业最主要的经营模式。这种模式首先，以个体经营为主，规模小，与社会化大生产的要求相差甚远，不利于农业生产能力的提高。其次，生产经营的组织化程度低，农业产业化经营程度不高。从总体上看，我国农业产业化经营仍处在起步阶段，农业产业化组织规模普遍偏小，覆盖面窄、带动能力弱、竞争力不强。龙头企业与农户之间的利益联结机制不完善，紧密型合作方式比例较低，“风险共担、利益共享”机制还没有普遍建立，企业和农户都缺乏制度约束和风险保障机制。再次，各种农业专业合作组织和服务体系还不健全，服务组织数量少、层次低，服务设施建设滞后，人员整体素质偏低，服务功能不强。服务组织提供的服务内容较为单一，特别是农业技术、信息、金融和保险相关服务十分缺乏，服务管理也不尽规范，与现代农业发展的需要和发达国家水平相比，都存在很大的差距。总之，农业生产的规模小。农户的组织化程度低，承担的市场风险大。农户从农产品的价值链中分享的价值少。农业现代化的水平低。

2.4 城市公共物品的供给与经济社会发展的趋势相脱节

经过30年的市场化改革，充分利用市场机制配置资源，释放出私人产品供给的体制能量，极大地改变了私人产品的供给状况，从而使多数社会成员从衣、食、住、行等私人产品短缺的状态中解脱出来，进入公共产品短缺时代。如果说30年前老百姓最发愁的是吃饭穿衣问题。新阶段上学贵、看病贵、养老无保障、就业难、房价高、环境污染等问题，已成为城乡居民普遍面临的难题。长期以来，城镇是提供公共服务的集中地和主要载体。公共产品短缺很大程度上与城镇化加速有关。据测算，城镇人口占全国人口的比重从1979年的18.4%上升到2011年的51.27%，公共产品短缺与城镇化的矛盾越来越突出。现在已被计入“城市化率”的大批农民工却还没有进入城市的公共服务体系，面向他们的公共产品极为短缺。公共服务制度成为农村人口向城镇转移的制度性障碍。

3 工业化城市化背景下农村、农业发展的政策选择

十六大以来，新一届中央领导集体顺应时代发展的要求，针对“三农”工作提出了一系列新思想、新论断、新举措，形成了我们党新时期的“三农”理论。当前的一系列惠农政策都是根据“以工促农、以城带乡”，“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，把统筹城乡发展，打破城乡“二元结构”为着重点，着重强调政府对农村和农业的财政投入。但这些并不能从根本上解决当前工业化和城镇化背景下农村和农业中出现的一些新的问题。因此还必须作出自上而下、以难带易的制度安排，系统地解决农民、农业和农村的根本问题。中国的改革是从农村起步的，现在改革到了一个新的关键时期，要解决“三农”问题还需要继续进行制度创新与政策创新。否则，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。

3.1 加快城市公共物品的供给，让农民工成为历史

当前要实现在“工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。首先要加快城市公共物品的供给，让农民工成为历史。我国的城市化过程中,过去比较注重城市规模的扩大和建设的美化,但是没有为农民真正转为市民提供更多机会,户籍限制更是将农民工的根牢牢系在农村。因此,统筹推进城镇化和新农村建设,首先要改革户籍制度。除了让农民呆得住、留得下、住得起。享有和城市人口平等的就业机会外,还应平等享受教育机会、医疗保障。应放宽中小城市和小城镇落户条件,让符合条件的农业转移人口尤其是新生代农民工逐步进城就业、落户,并享有与城镇居民同等的权益。其次单纯用所谓的户口制度来解决农民工市民化问题需要重新思考，农民工市民化不仅仅是身份的市民化，更重要的是生活水平的市民化。因此，还要从四个方面保障农民工享有与城市居民大致相同的生活水平。第一，保障农民工有相对稳定的工作；第二，拥有基本的住房；第三，解决好子女教育的问题；第四，享有社会保障、医疗保险等公共服务。使农民工享受与城市居民一样的国民待遇。只有将农民工及其家属稳定地转化为市民，他们才能让出农村的土地和宅基地，才能为农业的规模经营创造条件。

3.2 推进农村土地制度创新，发展农业规模经营

农村《土地承包法》赋予了农民长期且有保障的农村土地使用权。《物权法》赋予了农民土地承包经营权物权属性,拥有了对其承包经营土地的排他性的占有、使用、收益的权利。因此必须毫不动摇地坚持稳定和完善家庭承包经营的方式,深化农村土地制度改革和创新。①要完善土地承包经营权流转机制。培育土地承包经营权流转市场,发展土地流转中介服务组织,按照依法、自愿、有偿的原则,发展专业经营户、家庭农场、农民专业合作社等为主体的多种形式的适度规模经营。②改革现行征地制度。严格界定经营性和公益性建设用地,逐步缩小征地范围。在符合规划的前提下,可按照同地、同价、同权的原则,将农村集体土地纳入统一的土地出让市场,以出租、出让、转让、转租、抵押等形式进行流转。建立集体和农民分享农用地转为建设用地后土地增值的机制,使农民获得更多的土地财产性收入。③探索建立市场化的土地退出机制。对那些在城镇就业稳定、居住稳定且已购买住房并愿意退出土地的农民,要建立市场化的土地退出机制,允许农民通过市场自愿转让获得财产收益,确保农民实现其土地资产价值。④探索推进农村土地股份制改革。在稳定和完善土地承包关系的前提下,可将土地承包经营权量化为股权,交由政府集中经营,农民可从政府对外出租土地承包经营权中分红获利,同时也能间接扩大土地规模经营。

3.3 推进农业经营体制创新，提高农业的比较效益

当前,我国农民一家一户的小规模、分散经营方式,组织化程度较低；农产品生产与市场需求难以形成有效衔接；服务与产前、产中、产后的服务体系不健全；需要进行体制创新。农业生产经营组织创新的目标是达到农业经营合理化，实现农业效益最大化。①要完善各种体制机制，引导和扶持农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，实行多种形式的联合与合作，与龙头企业结成利益共享、风险共担的利益共同体。②要进一步加大对龙头企业的扶持力度，建立专项扶持基金，加大专项资金投入，并在用地、税收、信贷等方面给予优惠；引导、鼓励和支持具有比较优势的农业企业，通过参股、控股、兼并、联合等方式，发展成大型龙头企业。③要加快发展专业合作社，把农民组织起来，抓好统一信息、信贷、供种、植保、防疫、加工、销售和分户种植管理等，落实生产技术标准，完善利益联结机制，带动农民建基地、育产业、进市场、促增收。④支持龙头企业和农民专业合作社与一村一品专业村对接，把一村一品专业村、专业乡镇建设成为龙头企业和农民专业合作社的标准化生产基地。⑤积极培育农村新型的流通合作组织。充分发挥农村合作经济组织在联结生产与市场、农户与企业之间的桥梁和纽带作用，组建农产品生产和销售的专业合作社、行业协会、农民运销合作组织、农村经纪人队伍等各层次各类型的农村中介流通组织，形成“企业十经纪人十农户”、“专业市场十专业协会十农户”等合作关系，走产供销相结合的路子，减少流通中间环节，降低流通成本，提高流通效益。要进一步扩大农超对接规模，努力降低流通成本。

3.4 以培养现代农业人才为方向，培育新型农民

针对农村青壮年劳动力日渐减少的现状，采取多种手段，培育一批有知识、有技能、有方法，乐于务农、善于务农，适应规模化、市场化、现代化农业生产新要求的新型农业生产者。要加强农业人才培养力度，不断开展农村职业技能培训和阳光工程培训，培养一批农业生产能手和农民技术骨干。加强与大专院校和科研院所的合作，发挥其技术和人才培养的优势条件，为农村实用人才培养服务。联合有关部门选拔培养一批科技致富能力强、辐射带动作用大的农村产业致富带头人，带动周边农民的发展。面向社会招募志愿者或者“一村一名大学生”志愿者，参与农业科技服务；完善有关政策，引导有文化知识、有专业技能、有市场开拓能力的专业人才到农村发展创业，为农业产业发展聚集新生力量。

3.5 把落后的村庄改变成具有现代服务功能的新村

在工业化、城市化、市场化的作用下，导致农村各种要素向城市单向流动，农村资源流失的“空心化”现象日益突出。使得当前在中国社会，“城市像欧洲，农村像非洲”。农村的萧条与衰败成为不争事实。在农村公共服务方面，基础设施和社会事业发展水平都较低。虽然，随着城市化的步伐不断加快，大量农村人口迁移到城市，大量村庄会消亡和衰败，因此，必须要把落后的村庄改变成具有现代服务功能的新村。①从长远看，中国农村的大部分村庄必须改造，农民也有必要改善自己的居住条件，否则，中国的城乡二元结构就难以消除。②在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，应当以新农保制度为重点，尽快健全农村公共服务体系。使以后住在农村的人、继续从事农业的人能够同样享受现代文明。

[1] 迟福林，殷仲义.城市化时代的改革与转型[M].北京,华文出版社,2010-03：4-5.

[2] 彭真怀.中国农业改革模式亟需顶层设计 [N].中国经济时报,2011-03-18.

[3] 金 微.城市化致农民出现断层，青年不愿种地逃离农村[N].国际先驱导报，2011-06-07.

[4] 张 毅.1斤油菜农民只赚5分钱农产品涨价农民收益几何[N].人民日报，20008-04-15.

[5] 郭少峰.三机构批评现行户籍制度[N].新京报，2010-10-05.