○ 李景国 杨 慧

（本文作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员；中国社会科学院研究生院城市发展系博士生）

一、2011年房地产市场调控的重心：抑需求、增供给

2011年房地产市场宏观调控政策从供、求两面出击，双管齐下。政策的重心是抑制住房需求尤其是投资和投机需求，增加住房有效供给尤其是保障房供给。政策的核心目标是遏止房价上涨、促使房价合理回归。

（一）抑需求：空前严厉

2011年中央政府采用经济手段的同时，采用空前的行政铁腕抑制住房需求尤其是投资和投机需求。行政手段主要是：出台限购和房价控制目标。继2010年4月“国十条”部分城市限购之后，2011年1月出台的“国八条”要求直辖市、省会城市、计划单列市（35个大中城市）及房价过高且上涨过快的城市要在一定时期实行限购政策，到2011年10月底全国出台了限购政策的城市达到46个。要求地方政府出台房价控制目标为首次实行的措施，尽管大多数城市制定的房价控制目标不尽如民众所期，但毕竟有600多个城市出台了房价控制目标。经济手段主要有：一是税收政策。上海、重庆实施房产税改革试点，住房转让营业税年限提高；二是货币政策。央行存款准备金率和银行贷款利率上调，房地产类贷款缩减。

（二）增供给：力促保障房建设

2011年增加住房供给的政策主要体现于保障房建设和土地供应。第一，采用行政手段力促1000万套保障房开工建设。中央及地方政府加大对保障性住房的财政投入，并千方百计鼓励多渠道筹集资金；保障性住房用地供应单列；保障房建设实行责任制，地方政府与中央政府签署“军令状”。到2011年10月底，1033万套保障房已经开工建设。保障房建设的大幅增加不仅可以促进社会和谐，也有利于改变商品房市场发展的社会预期。第二，居住用地供应增加。2011年全国居住用地计划为21.8万公顷，约为前两年年均实际供地量的2倍。

二、房地产市场调控效果：全国市场成效显现、限购城市房价出现调整

在前所未有的行政及经济调控措施的影响下，全国市场土地购置、地价等指标下行、影响开始显现，一线城市、限购城市出现调整。

（一）全国房地产市场影响显现

从全国房地产市场看，2011年1-11月，投资、竣工等指标依然保持强劲增长，销售面积与销售价格增长与2010年基本持平但低于2000-2010年期间平均增长水平，土地购置面积增速大幅下降，土地价格出现较大负增长，资金支持增长显著回落，房地产景气指数趋降。调控成效已经显现，调控的核心目标——抑制房价上涨初步实现，但价格回归尚未达到。

投资继续保持高增长，竣工面积大幅增加 2011年1－11月，房地产开发投资总额达55483亿元，同比增长29.9%，高于1998年－2011年同期的平均增长率（24.8%）。其中住宅投资39857亿元，增长32.8%，也高于1998年－2011年同期的平均增长率（25.8%），住宅投资占总投资额比重依然处于高位。房地产开发投资并未因调控而下降的主要原因是，以往房地产市场调控政策往往不连续、国际经济环境不断恶化，使开发商对政府政策仍持“短调”和“空调”认识，在持续丰厚收益引诱下对市场的预期、信心未受较大影响。从竣工指标看，2011年1-11月商品房和住宅竣工面积增长率分别达到22.3%和21.5%，远高于2010年的增速，也高于1998年－2010年的年均增长率，说明市场供给仍处于膨胀态势。

销售面积、销售价格增长与2010年基本持平 与供给相对应，反映市场需求的房地产销售虽然与2000－2010年的平均增长率相比大幅回落，但与2010年同期持平。销售价格的增长与2010年同期也基本持平，其中住宅价格增长率略高于2010年同期。

土地购置面积增速大幅下降、土地价格增速出现较大负增长 截至2011年11月底全国土地购置面积为33748万平方米，同比仅增长3.0%，大大低于1998年－2010年同期18.9%的年均增长率，更低于2010年同期36.2%的增长率。严厉调控使开发商拿地谨慎，加之部分开发商所囤土地足以支撑其未来2－3年需求，导致居住用地需求疲软。与此同时，土地供给增加，2011年全国居住用地计划供应21.8万公顷，较2010年计划供应和实际供应分别增加18.0%和72.6%，为2009年实际供应量的3倍。需求疲软、供给增加直接导致土地价格出现较大负增长，其中居住用地达-22.9%。

资金支持增长显著回落、房地产景气指数趋降 紧缩银根使1－11月房地产开发资金总额增幅较2010年同期收窄12.3个百分点，其中国内贷款、自筹资金、其他资金增幅均显著下降。房地产景气指数2010年已经出现下降趋势，2011年进一步延续了这一趋势，2011年各月综合景气指数普遍低于2010年相应月份，11月份达到28个月以来的最低值，跌破100大关。

（二）限购城市房价出现调整

限购政策只在部分城市实施，为考察该政策的影响需要对这些城市的市场进行分析。限于资料，考察对象为百城和一线城市。

1、百城房价9月开始下跌

有机构对全国一百个城市的市场进行了调查，其中包括全部（46个）出台、实施了限购政策的城市，这些城市在全国房地产市场占有较大比重，对全国市场具有重要影响。2011年1-11月百城住宅均价先由增幅下降再于9月开始出现下跌并持续至11月份，环比上涨城市数量迅速减少，环比持平城市数量迅速增多，但环比下降城市数量仍凤毛麟角。

2、北京、上海销售面积大幅下滑

从一线城市中的北京、上海看，2011年1-11月份销售面积在2010年同期大幅萎缩的基础上进一步减少，分别比2009年同期减少888和1650万平方米。房价尽管从统计数据看同比尚未出现负增长，但已接近零增长，分别为1%和0.2%。

三、2012年房地产市场走势：主要取决于调控政策

2011年1-11月全国房地产市场资金支持增长显著回落，土地购置面积增速大幅下降，土地价格出现较大负增长，房地产景气指数趋降。一线城市北京和上海销售面积同比下降达20%左右，进入9月份百城房价环比持续出现负增长。房地产市场的下行变化影响社会特别是消费者的预期，观望氛围浓厚，市场下行的趋势初步确立。

不可否认，2011年房地产市场开始出现下行，并非GDP、城市化、城镇居民可支配收入等长期性影响因素的突变所造成，而主要是外力——强力的调控政策干预所致。房地产市场的长期性影响因素一般不会发生突变，因此，2012年调控政策是否继续、调控政策的方向和力度将继续成为影响房地产市场发展的主要因素。

中央对2012年房地产市场调控政策的基调已经确定。2011年12月9日召开的中央政治局会议表明，2012年中央将坚持房地产调控政策不动摇。2011年12月12日至14日的中央经济工作会议指出，要坚持房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归，加快普通商品住房建设，扩大有效供给，促进房地产市场健康发展。因此，2012年市场总趋势将是延续下行，其深度和广度取决于各类政策的力度。

行政手段调控 尽管不乏从人权、公平、计划经济等角度对限购政策的质疑，但有关部门已要求2012年继续实施限购政策。事实证明，限购政策是调控以来最为有效的政策，2012年将继续扮演关键角色，但其对市场的影响程度将取决于限购城市是否扩容、限购对象是否扩展。

财政货币税收政策调控 2012年将继续对保障性住房进行财政支持，扩大保障房供应。房产税试点范围可能由目前的上海和重庆两大城市继续扩大，房产税征收也将进一步细化、合理化，确保房产税征收对房地产市场调控作用显现，为建立中长期制度奠定基础。目前，物价调控的基础还不很牢固，2012年的货币政策在寻求增长与控通胀之间平衡的同时，国家会注意将资金投向引导到结构调整和转变发展方式所需的方向和行业上来，房地产企业融资难度不会较2011年有根本性的改善。同时，因2011年市场景气下滑开发商投资热可能情将下降。

土地政策调控 2012年居住用地供应将保持2011年充足供应的态势，同时2011年12月21日国土资源部公布的《闲置土地处置办法》修订草案规定，国土资源主管部门与土地使用者协商未能就处置方式达成一致的，土地闲置满1年的经批准后可按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发建设，土地闲置满2年的，经批准后可无偿收回土地使用权。该规定如果实施，一方面将压开发商释放所囤土地，增加市场供应，另一方面因担心市场短期难以回暖、拿地后不开工被处置，企业拿地将趋谨慎。2012年房地产市场土地供应的充足和需求的不足会导致土地价格继续疲软，为房价走低提供空间和预期。

但是，政策层面仍存在许多不确定性，这些不确定性因素将影响调控政策应有的成效。

首先，2008-2009年的金融危机告诫我们，强大外力的冲击会迫使我们不得不改变既定政策。当前，国际经济环境具有很强的不确定性，欧美债务危机严重影响其经济发展。欧美经济弱增长对我国出口的带动还将回落，长期支持我国高增长的外贸对经济的拉动作用将减弱。如果欧美债务危机继续加深恶化，对我国出口的负面影响也将随之扩大，不仅对出口依赖型企业及其员工工作的影响蔓延，进而也会影响我国的经济发展速度和社会稳定，这种情势有可能影响到房地产调控政策的选择，2009年即是例证。

其次，本轮行政、财政、货币、税收、土地等政策措施的调控力度空前，有人担心导致房地产市场崩盘。崩盘可能性尽管很小，但这种担心却给予我们警示。通常情况下，人为调控下的市场具有可控性，但买跌不买涨的市场规律不可小视，一旦跌入这样的怪圈，市场将难以控制和把握，其走势也将脱离政策制定者设计的轨道。

第三，目前地方政府土地财政依赖的体制性困境尚未解决。一方面，地方政府在城市建设、保障房建设、医疗、教育等诸多方面需要资金，其中许多资金如保障房建设等为政治性或刚性需求。另一方面，土地收益是许多城市财政收入的主要渠道，土地购置面积大幅减少、土地价格负增长，必然使财政收入大幅缩水。2011和2012连续两年财政收入缩水会加大地方政府压力，对调控政策五花八门的变通就可能出现，使调控政策效果大打折扣。

第四，即使是好政策，在实施中也会因各种原因而不能得到全面贯彻落实。货币政策有望比2011年宽松，人们希望资金投向结构调整、转变发展方式所需的方向和行业，但资本的趋利性也有可能使资金通过各种渠道流向房地产市场“抄底”。土地市场一向不乏相关法规，但执行力度远远不够，法规难以落实，土地闲置满2年可无偿收回使用权的规定能否全面落实也需要观察。