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从1999年开始，我国进入高等教育的扩张期，普通高等教育本专科招生规模从1998年的108万增加到2011年的675万，毕业生规模也从1998年的83万增加到2012年的680万。随着高等教育的快速扩张，一系列问题引起了社会的普遍关注，首当其冲的是毕业生的就业和失业问题。根据教育部公布的数据，2007年以来，我国每年有12%左右的毕业生不能在当年年底前实现就业，这部分失业群体的年均规模在67万左右，若考虑到统计数字失真等问题，这个群体的规模还要更大些。 “十二五”时期，我国高校毕业生数量仍将持续增长，《国务院关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》要求各地区、各有关部门要把高校毕业生就业摆在就业工作的首位。在高校毕业生失业治理中，政府作用的重要性已越来越为社会所重视。

一、我国高校毕业生失业保障及特点

2006年我国做出了将失业高校毕业生或起薪工资水平低于城市低保线的应届毕业生纳入城市低保的规定，即教育部等14部委联合发出《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》。通知强调，2006年9月1日仍未就业的应届毕业生可领取低保，明确要求：“高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的，民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助，帮助他们度过难关。”各地也相继出台了失业高校毕业生社会救助金领取办法，为之提供一定程度的失业救助。

根据我国《失业保险条例》第二条规定“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇”。显然，未就业的高校毕业生没有被列入到参加失业保险的范围内。《失业保险条例》第十四条规定“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的。失业人员在领取失业保险金期间，按照规定同时享受其他失业保险待遇”。显然，刚刚毕业尚未找到工作的高校毕业生，不能领取失业保险金、享受失业保险的待遇。根据上述规定，未初次就业的高校毕业生不能享受失业保险。因此，我国现行的高校毕业生失业保障是一种失业救助而并非失业保险。

二、现行高校毕业生失业保障存在的主要问题

（一）覆盖面窄。在我国目前的城市低保体系中，由于公民享受低保需要有当地城镇户籍（且要符合家庭人均收入达到当地低保条件才能领取低保），同样多数地方在针对高校毕业生领取生活补助的条件中，均规定必须是本地生源。就当前的高校毕业生失业救助而言，在异地求职的毕业生由于受到户籍制度的限制，即使面临着较大的生存压力，也被排除在求职地的失业救助体系之外。此外，现行政策还规定，只有应届毕业生才能领取失业救助，而往届毕业生无法领取。但根据我国的低保政策，领取低保与是不是应届毕业生并没有关联，只要是中华人民共和国公民，又符合低保救助条件，均可享受低保权利，因此不应该存在往届毕业生不能领取低保救助的问题。

（二）保障水平低。现行失业救助政策规定，失业毕业生无论在哪里找工作或者暂时在哪里居住，他所能够接受的具体救助金的数目都是由其户籍所在地的失业救助水平所决定的，这就忽略了异地求职失业毕业生的经济保障问题。例如，一个生源地为河北秦皇岛的高校毕业生若在上海找工作，就只能领取到秦皇岛规定的救助金数额 （每月最高437元），但由于两地经济发展水平存在巨大差异，在河北得到的失业救助金数额根本无法保障其在上海的基本生活。

（三）被动消极，实施效果不明显。不论家庭在城市还是在农村的高校毕业生，毕业后不积极就业均属不合理。但现行地方性的失业救助在救助他们的同时，也成了他们得以维持无工作状态的一种经济保证或“养懒金”。有低保金垫底，部分失业群体并不急于就业，以失业救助为主体的我国现行高校毕业生失业保障政策被动消极的特点亦十分明显，从而在一定程度上也产生了消极后果。很多地方在出台失业救济政策以后，部分地区称有毕业生申请失业救助，但也有一些地区称高校毕业生失业救济政策虽已制定，但因一直没人领取而计划取消。如哈尔滨市报道称2007-2008两年共有3789名高校毕业生申请失业领取了 《失业证》，河北报道称2008年共有1.1万名困难家庭毕业生领取了1400万元失业补助金，而广东中山则报道称2009年无人领取每月708元的大学生失业补贴。我们2010年对失业高校毕业生的调研表明，领取低保会进一步挫伤高校毕业生已十分脆弱的心理，大部分高校毕业生不愿意领取低保也没有去当地民政部门进行登记。从调研数据上看，有77.3%的失业毕业生表示知道该政策但没有去登记，22.1%的表示根本不知道有此政策，只有0.6%失业毕业生去进行过失业登记，但基于自尊和心理因素的考虑并没有一个去领取过失业救助金。在这种情况下，高校毕业生失业救济金就成了当地政府的“面子工程”，起不到促进高校毕业生就业的作用。

三、完善我国高校毕业生失业保障的对策建议

（一）失业救助应该以帮促就业为第一要义，并把重点放在就业培训上

一般失业群体的主要问题是生活的保障问题，而高校毕业生失业问题的关键是就业能力问题。与一般失业群体相比，高校毕业生这个失业群体缺乏工作经验，失业救济的投入仅起到暂时缓解的作用。这些具有劳动能力的高校毕业生失业群体真正想要的是就业岗位而不是基本生活保障金，只有通过就业培训提升其就业能力才能解决根本问题。对失业高校毕业生这一有着较高人力资本的特殊群体，国家失业救助政策应不在“救济”而在“促进”，应该以帮助促进其就业为第一要义。有调研表明（袁媛，2010），有67.6%的高校毕业生选择“失业救助能帮助自己就业”，而认为可以领取“经济帮助”的只占27.9%，可见失业大学生更看重政府部门提供的免费职业介绍、免费职业培训、免费就业信息提供等公共服务。

从国际经验看，目前许多国家尤其是 “福利国家”开始实施“工作福利”计划，即改变以往单纯发放失业津贴的做法，变被动为主动，把经费主要用于对失业人员尤其是高校毕业生失业人员开展职业培训和创造新的就业机会上。如英国实施的“国家就业运动”计划，向高校毕业生失业者提供可供选择的工作安排，如果失业者拒绝接受任何一项安排，那么其领取失业补助的资格将暂时被取消；丹麦规定高校毕业生失业不能超过一定期限，否则必须接受政府提供的工作机会以重新工作，若拒绝工作建议，将被认定为自动放弃失业补贴。借鉴国际经验，我国的高校毕业生失业救助也要改变以往单纯发放失业津贴的做法，把经费主要用于对失业毕业生开展免费就业培训、免费就业信息提供以及创造新的就业机会等方面上。

1.完善就业培训机制。高校毕业生就业培训应以政府为主，全社会协力配合。各级政府要采取措施，统筹规划，利用现有教育资源，建立毕业生就业培训基地，并作为主渠道开展就业培训，同时广泛动员社会各级、各类职业教育培训机构，如技工学校、就业培训中心、民办职业培训机构全力投入对失业高校毕业生的培训工作。培训期间，政府相关部门还要共同组织督察组对参训学员的培训、就业情况进行检查，真正实现“培训促就业”。

2.加大培训投入。政府要从就业促进资金中安排专项资金，用于开展失业高校毕业生就业技能培训，建立失业毕业生就业培训机构。通过资质认定，以市场需求为导向，以提高就业能力为目标，确定培训科目，组织实施针对性强、具有实效的就业培训。实行更严格的审核制度，严防职业培训机构弄虚作假，在对培训合格率、就业率进行综合考核评估达标后，由政府给予培训机构经费补贴，以切实提高失业高校毕业生就业培训的效果。

3.重点开展创业培训。开展创业培训、培养毕业生的创业能力并自主创业，不仅解决了自己的就业问题又为社会创造出更多的工作岗位和就业机会，是解决大学生失业问题的重要途径。政府要选择一部分有资质、有条件的培训机构作为失业毕业生创业培训基地，并对创业者在创业方法、创业项目、创业知识等方面给予全面培训，使其树立起科学的创业理念，运用正确合理的方法创业，从而降低创业风险，提高创业成功率。

（二）高校毕业生失业保障要效率优先，兼顾公平

1.救助政策应以不鼓励失业毕业生接受救助金为导向。要对受助的失业毕业生规定较严格的限制条件、较低的失业救助金水平和较严格的救助金领取时间节点等，这些看似不人道的做法可能带来的却是就业率的提升。如规定高校毕业生在毕业前要有一段时间的实习工作经历，并将其作为毕业后申请失业救助的参考标准，这样做可以督促毕业生积极投身于社会实践，积累工作经验，以便在毕业后更容易找到工作；规定失业超过一定期限的高校毕业生，必须接受政府提供的职业培训或工作机会，若拒绝将被认定为自动放弃失业救助，并取消其领取失业救助的资格；对失业救助金实行按月逐渐期递减，以促使毕业生改变就业观念，尽快实现就业。

2.救助资金要向经济条件差的弱势毕业生群体倾斜。对受助者经济情况进行详细的调查分类，按困难程度划分出等级，根据不同的等级给予不同的救助。对那些家庭经济状况尚可，暂时能够为其提供一定程度经济保障的失业毕业生，只提供培训而不给予救济金；将有限的资金投向那些因为家庭经济情况不好而陷入经济困境的毕业生以及孤儿、单亲家庭子女等弱势毕业生群体。

3.救助金额要考虑地区差异性并根据救助申请者的居住地来决定给付额。让接受失业救济的学生在居住地或求职地相关部门领取失业救助金，可以有效地避免学生异地求职而因户籍不在此地失业得不到保障的尴尬，并消除由于各地区经济发展水平不同而带来的救助金保障连当地的最低生活目标都无法实现的问题。

（三）完善高校毕业生失业救助信息系统建设，加强监管

1.加快高校毕业生失业救助信息系统建设。尽快完善失业保障信息系统是完善失业保障管理体制的当务之急。首先，失业救助实施效果方面的统计指标应该加强和进一步系统化，并增设一些必要的指标，如毕业生失业期的变化，培训情况、失业救助金领取的时间长度等。这既是对制度实施效果进行客观评估和调整改善的基础，也是制定并完善高校毕业生就业促进政策的基础。其次，尽快建立并完善规范的高校毕业生失业调查与监测体系，使之客观真实地反映毕业生失业总量及结构等各方面的变化趋势。要科学、规范、准确地做好就业统计工作，严禁弄虚作假，严禁将就业协议或证明与毕业证、学位证发放挂钩。有条件的地方，可以探索引入第三方统计、监测和评估机制。最后，借鉴国际上成熟的信息管理方法，改善我国失业救助信息系统的管理，提高我国高校毕业生失业救助体系的管理水平和整体效果。

2.健全高校毕业生失业救助监管机制。有效可行的监管机制是失业保障制度的重要组成部分，能否对制度运行进行有效的监督，不仅影响制度运行的效率，有时甚至关系制度的成败。要健全高校毕业生失业救助监管机制。首先，夯实高校毕业生失业救助实施的法制基础，提高制度运行的法制化程度，在促进社会保障法律制度建设的同时，要切实加快各项操作性规章制度的建立和完善，继续强化内部制度性约束，不断提高管理和监督的制度化要素含量。其次，开辟高校毕业生失业救助各主体参与监督的渠道，建立投诉机制，促进失业者、政府管理部门、高校及相关社会组织沟通与对话的畅通。再次，建立和完善规范的失业救助效果评估制度，对高校毕业生失业救助的运行情况和实施效果，除继续完善管理部门自身的评估外，还应该加强来自失业毕业生和第三方的评估，如学术界、舆论和媒体的评价和监督。最后，增强管理的透明和公开程度，加强各种相关信息的披露和宣传，增加公众对失业救助基金使用的知情权，对人为造成失业保障基金损失、侵害保障对象权利等方面的行为必须依法严厉惩处。

1.曾湘泉等：《变革中的就业环境与中国大学生就业》，中国人民大学出版社，2004年版。

2.赖德胜、孟大虎等：《中国大学毕业生失业问题研究》，中国劳动社会保障出版社，2008年版。

3.纪韶：《中国失业预警—理论视角、研究模型》，首都经济贸易大学出版社，2008年版。

4.武毅英：《转型时期的大学生就业问题与对策》，广东高等教育出版社，2009年版。

5.林毓铭：《大学生失业的政府保障模式与市场保障模式》，载《高等教育研究》，2007第8期。

6.杨河清、韩飞雪：《关注用人单位对大学毕业生的需求行为》，载《中国人力资源开发》，2008年第1期。

7.袁媛：《从促进就业角度看大学生加入失业保险制度》，载《经营管理者》，2010 第 2 期。