□文/黄勇潘毅刚钱陈

正视挑战直面改革
——从当前贯彻落实科学发展观面临的障碍说起

□文/黄勇潘毅刚钱陈

要在千头万绪的工作中，真正实现科学发展观的“知行合一”，其最为根本的一点就是要深化改革，建立起内生的科学发展的体制机制

科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是对改革开放实践的经验总结。自党的十六届三中全会提出科学发展观以来，全国组织开展了一系列的实践活动，取得了一定的成效。但其实际效果与预期相比，仍然存在较大的落差。我们认为，主要原因是当前贯彻落实科学发展观还面临思想认识、体制政策等方面的一些深层次障碍和问题。

在观念上，认识偏差严重阻碍科学发展观的贯彻落实。在发展观念方面比较突出、又根深蒂固的有“三个至上”：一是“GDP至上”。虽然在理论上大家都已认识到要实现科学发展，不能“唯GDP论英雄”，但在实际行动中，一些地方仍然紧盯着GDP不放，唯恐本地的GDP比别人少了、增长比别人慢了；有的地方为了追求GDP高速增长，不惜付出环境污染、生态破坏的沉重代价；个别领导干部甚至在统计数字上动脑筋、做文章。这种盲目的GDP崇拜，连外商都有句戏言：“我们带走利润，把GDP留给中国。”二是“短期目标至上”。或许与我们的干部晋升机制有关，有的领导干部对待工作静不下心、沉不住气，心浮气燥、急功近利，热衷于做能尽快见效的事情，不愿做“前人栽树，后人乘凉”的事情，总是想着如何在最短的时间、最快的速度做出成绩，以博得上级的关注和提拔。有的领导干部为追求在任期内快出政绩、早出政绩，不惜大举征地卖地，不惜大笔举债欠债，盲目铺摊子、急于上项目。这一方面导致征地拆迁等社会矛盾激化，另一方面也造成政府负债水平不断上升，给地方经济社会长远发展埋下了风险和隐患。三是“形象工程至上”。有的领导干部抓工作注重表象、不究其里，注重面子、不究其实，或是为了彰显政绩得到上级的赞赏，或是为了装点门面应付上级检查，或是出于好面子搞攀比的心态，往往不顾地方财力是否允许、也不管对地方百姓是否有益，热衷于搞一些抓人眼球的形象工程，比如，大广场、大公园和所谓的标志性建筑，还有在公路沿线搞示范村、示范田、示范园等等，表面上搞得光鲜亮丽，实际却是劳民伤财。

在体制上，尚未真正建立贯彻落实科学发展观的内生激励机制。主要反映在三个方面：一是资源要素定价市场化程度低，不能反映其稀缺性。由于资源要素市场化改革滞后以及行政性配置倾向加强，市场价格往往难以有效反映要素的供求关系。特别是，近些年来投机、寻租现象增多，企业热衷于地产、金融，而逐渐脱离实体经济，很大程度上也是因为在土地、资金的配置上没有有效反映出应有成本。比如，在土地配置上，由于土地的保有成本远低于其增值收益，导致企业对土地的饥渴和粗放利用的趋势难以遏制，地价和房价高居不下。在资金配置上，由于金融利率市场化不足和存贷利差过大，一方面银行大量挤占了实体经济的企业利润，另一方面国有企业尤其是央企占有大量低息贷款，而大量民营小微企业却难以融到资。这些问题，既助推了市场的不合理发展，助长了企业投机行为，也阻碍了产业的升级。二是收入分配不合理，导致社会矛盾加剧和需求结构失衡。集中体现在劳动所得在国民收入中的比例不断下滑，资本所得比重上升过快，国家、企业和居民的收入分配比例关系失调。比如，在劳资分配上，更加重资轻劳；在行业分配上，更加向垄断行业倾斜；在二次调节上，未凸显公平。这不仅导致个人消费需求难以合理增长，内需启动乏力，而且也将进一步累积社会不安定不稳定因素，激化社会矛盾。三是中央与地方事权财力不匹配，一定程度上扭曲了地方政府行为。目前我国事权和财力的配置机制主要是财力相对向中央集中，事权向基层分散，大量的具体支出责任主要落在地方基层政府，而基层政府可支配财力少。这种权责关系，加大了地方财政收支平衡的压力，使得地方政府不得不通过加快土地出让等行为来拓展预算外收入来源。即使是沿海一些税收收入充足的发达地区也概莫例外。中央与地方的事权与财力的不匹配，既是地方政府行为扭曲的重要根源，也一定程度上损害了地方落实科学发展观的积极性和主动性，不利于可持续发展。

在政策上，从制订到执行各个环节还缺乏贯彻落实科学发展观的强力支撑。一是政策体系不够完善。虽然我们每年都有大量的政策出台，由于决策者政策偏好不同，有些领域政策较为密集，甚至在一定程度上出现过度创新的现象；而另一些领域政策缺失，或者政策规定较为原则，缺乏可操作性。当前来看，招商引资政策、考核奖励政策等很多很具体，而社会政策、环保政策等则相形见绌。二是政策制定不够科学。由于我国以政府部门为主的政策制订模式，往往容易使政策制定变成了维护部门利益和权力的手段，在进一步强化其行政垄断力量的同时，也容易导致政出多门，政策之间缺乏衔接和配套。有的政策制订过程缺少深入的调查研究，在办公室里“闭门造车”，与实际情况大相径庭。三是政策执行不够到位。“上有政策、下有对策”，这是对目前政策执行状况的真实写照。一些政策在实际执行过程中，一旦与地方或部门利益相冲突时，就会出现不执行或有选择地执行的情况，甚至还有的会附加上一些为地方或部门谋利的“土政策”，导致政策执行不到位的情况。比如，2010年国务院出台的促进民营经济发展的“新非公36条”，由于影响到大量行政性垄断行业部门的利益，到目前为止，还难以真正落实，制约民营经济发展的“玻璃门”、“弹簧门”仍然难以破除。四是政策效果缺乏评估。政策评估本来是政策体系中的一个必要环节，但目前大部分政策基本上是没有这一环节的，即便有也是部门自我评估为主，缺乏科学公开民主的政策评估机制，更不要说政策实行过程中的责任追究机制。这往往导致很多政策难以达到预期目标，政策难以得到及时的修正完善，甚至出现过时的政策还在继续执行等问题。

上述观念、体制和政策三方面的问题，在实践中往往是相互交织、相互影响的，但归结到一条就是贯彻落实科学发展观还难以做到“知行合一”。要在千头万绪的工作中，真正实现科学发展观的“知行合一”，其最为根本的一点就是要深化改革，建立起内生的科学发展的体制机制。只有抓住了这一点，才是真正找到了落实科学发展观的第一推动力。正如上世纪70年代末，正是紧紧抓住了市场化改革这一关键点，紧紧扭住农村联产承包和对企业放权让利这样的制度改革的“牛鼻子”，才开启了我国新一轮快速发展的黄金时代。因此，当前要以更强的紧迫感、更大的决心和勇气，深入推进改革创新，尤其是要抓住“收入分配”和“资源配置”这两个关键点，加快建立落实科学发展的内生机制，自觉、自发地把科学发展观落到实处。

在收入分配方面，要着力抓好“一减两提高”，即减税减费和提高劳动所得、提高社保水平。诺贝尔经济学家费雪有句名言：收入是一连串的事件。收入水平和分配结构决定了经济发展的层次和持续性。目前阶段而言，加快收入分配体制改革是实现我国经济可持续增长的治本之策。加快调整收入分配格局，对发展至少有两方面的好处：一方面通过减税减费，减轻了企业负担，降低了创业门槛，有利于解决我国的就业问题，同时也能让企业有更大的空间进行创新，促进经济的可持续增长；另一方面，劳动所得和社保水平的提高有利于劳动者素质的提升，对扩大内需、产业结构升级都有促进和支撑作用，改变当前过多的依靠低成本劳动力推动经济增长的模式，倒逼企业更多的依靠技术创新和人力资本的增值来提高生产效率。总之，“一减”和“两提”的目的就是要通过提高劳动所得水平来改善一次分配的效率，通过减税费、提高社保水平来平衡分配过度向资本倾斜的局面，进一步体现二次分配的公平性。具体而言：

“一减”就是要减税减费。要在结构性减税政策的基础上，进一步加快财税体制改革的力度，探索用通盘配套改革来改进税制，重点削减征税项目、降低征税水平，加快调整消费税征收范围、税率结构和征税环节，保持合理税负水平，完善支持小型微型企业和个体工商户发展的各项税收优惠政策，有效落实支持企业创新支持政策，着力解决企业承担过高非税费用成本的问题，降低创业创新成本，用科学的税收制度来实现公平、鼓励创新、稳定经济。

“两提高”就是要提高劳动所得、提高社保水平。（1）提高劳动所得。要处理好效率和公平的关系，进一步加大收入分配制度改革的力度。建议加快制定实施《收入分配体制改革的总体方案》，积极稳妥扩大工资集体协商覆盖范围，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控，进一步规范国有企业、国有控股金融机构负责人薪酬管理，缩小行业间工资水平差距，按照“调高、扩中、托低”的思路，不断增加中低收入群体劳动所得，提高中等收入阶层群体的比重。（2）提高社保水平。在进一步健全覆盖城乡居民包括养老、失业、医疗、低保等内容的社会保障体系的基础上，加强全国层面的统筹，建立全民统一、平等的社会保障体系。完善社保资金的保值增值的渠道和手段，加大财政对社保投入的支出；推进社会事业改革，鼓励支持民间资本进入教育、医疗等社会事业领域，提高社会保障供给水平；探索利用国有企业利润增长做大做实社保基金的联动发展体制，并寻找妥善投资途径，不断提高可持续的社会保障水平。

在资源配置方面，要着力抓“一改两调整”，即资源要素定价市场化改革和调整政府职能、调整中央和地方的事权与财力关系。资源要素配置是经济发展方式转变的核心问题。资源要素配置主要受市场和政府两方面力量的影响。目前，我国的资源配置市场力量发挥作用不足，政府配置资源的权力过大，介入资源配置也过深。因此，提高资源配置效率的就必须两手抓：一手抓市场化的改革，不断提高市场配置资源的基础性作用；一手抓政府自身的改革，理清市场和政府职能的界限，通过进一步简政放权，提高行政效率，提升政府信用，为发挥市场配置资源的基础性作用提供充分保障。具体而言：

“一改”就是要深化资源要素定价市场化改革。全面深化资源税改革，扩大从价计征范围。重点考虑推进水、电、天然气、成品油等重要资源产品的价格改革；探索开征土地保有税等资源税，扩大排污权交易等环境税实施范围；推进利率市场化改革，更多的运用市场、价格的手段，引导资源、资金向有利于生产力提高的方向配置，改变扭曲的资源要素定价。

“两调整”就是要调整政府职能、调整中央和地方的事权与财力关系。（1）调整政府职能。建议重点在“减少职能、转变职能、下放职能”三个方面有所突破。“减少职能”就是要合理削减政府管理的事项，加强政府运作的成本约束，坚定推进大部门制改革，深化行政审批制度改革，缩减部门规模、优化部门结构，不断提高政府服务质量和办事效率。“转变职能”就是要建立健全促进科学发展的领导干部考核评价机制，加快政府的角色转变，转变为市场规则和社会制度的设计者和监管者，把政府公共资源配置从一般的经济建设领域为主，更多地转向社会建设和生态文明建设等领域；从注重物资资本投入，转向注重人力资源开发和技术创新上来。“下放职能”就是要进一步科学划分界定中央、省、市县之间的行政职能，加快对不必要进行集中的管理职能的下放。对于需要差别化对待的事，适度放权，分类指导；对于地方有能力做好的事，无为而治，因地制宜；对于市场经济能解决好的事，放开搞活，宏观调控；对于社会中介组织可以处理好的事，行政让权，规范行为。（2）调整中央和地方的事权与财力关系。事权与财力的不匹配，既影响中央政策的落实，也一定程度扭曲地方政府行为。在调整政府职能的基础上，建议进一步理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性，加快探索既有利于中央和省级政府层面统筹，也有利于地方又好又快发展的财税分配机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系，完善县级基本财力保障机制，有效保障地方民生改善、技术创新、公共服务等方面的支出，实现地方政府权责利的对等，不断提高地方财政收支平衡能力。

浙江省发展和改革委员会/浙江省发展规划研究院）