贵州省实施坡耕地水土流失综合治理试点工程的实践与探索

2012-01-27罗松平顾再柯

中国水土保持 2012年10期

关键词：坡耕地贵州省试点

罗松平，顾再柯

(贵州省水土保持技术咨询研究中心，贵州贵阳 550002;贵州省水土保持监测站，贵州贵阳 550002)

贵州省实施坡耕地水土流失综合治理试点工程的实践与探索

罗松平1，顾再柯2

(贵州省水土保持技术咨询研究中心，贵州贵阳 550002;贵州省水土保持监测站，贵州贵阳 550002)

坡耕地;综合治理试点工程;实践;贵州省

为探索坡耕地水土流失综合治理经验，国家水利部自2009年起，先后在贵州的14个市县所辖的27个乡镇、75个村开展了试点工程，3年多来，建成梯田3 729.76 hm2，修建蓄水池、沉沙池等小型水利水保工程1 029座，完成截排水沟渠75.6 km、田间生产道路97.06 km，有效地治理了水土流失，为促进粮食增产、农民增收和农村经济发展奠定了基础。总结贵州省自实施坡耕地水土流失综合治理试点工程以来的一些经验和教训，对后续坡耕地水土流失综合治理有重要借鉴作用。

1 贵州省坡耕地现状

贵州省位于中国西南的东南部，介于东经 103°36'—109°35'、北纬 24°37'—29°13'之间，东毗湖南、南邻广西、西连云南、北接四川和重庆，全省东西长约595 km，南北宽约509 km，总面积176 167 km2。全省地貌可分为高原山地、丘陵和盆地3种基本类型，其中92.5%的面积为山地和丘陵［1］。贵州省地处长江、珠江流域的分水岭地带，是西南岩溶分布面积最大的省份，坡耕地是水土流失的主要源地，加强坡耕地水土流失综合治理工作十分紧迫。

2 贵州省坡耕地综合治理试点工程的实施情况

贵州省自2009年实施坡耕地水土流失综合治理以来，先后在6个市(州)的14个市县进行了试点工程，共涉及27个乡镇的75个行政村，项目区土地面积261.01 km2，其中坡耕地面积55.58 km2。截至2011年，共实施坡改梯工程3 729.76 hm2，其中实施石坎坡改梯3 336.50 hm2，土坎坡改梯393.26 hm2;坡面水系工程配套齐全，共完成截排水沟30.55 km，机耕道34.49 km，蓄水池512口、沉沙池513口、消力池4口、碑牌2座，作业便道60.23 km，溪沟整治42.71 km，灌溉管道13.1 km，田间路带沟2.34 km。

2.1 主要做法及取得的成效

2.1.1 项目管理制度化、规范化

首先，采用优胜劣汰制选择项目县，充分做好项目储备工作和前期工作，保证了项目实施的积极性。从2011年开始，贵州省通过引入竞争机制，年初根据各县申请情况，安排项目实施方案编制工作，组织实施方案的审查，根据专家的评审意见打分排序，优胜劣汰，择优选择坡耕地水土流失综合治理试点项目县，为工程顺利实施奠定了良好的基础。在2011年实施的9个县中，就淘汰了2010年实施了的毕节市(七星关区)、纳雍县等，新增了长顺县、贞丰县，2012年淘汰了上一年实施的水城县、贞丰县等，同时新增了普定县、盘县等。

其次，项目计划下达和设计安排及设计批复时间安排较为适当，为项目的施工争取了宝贵的冬季施工时间。自2009年开展坡耕地试点工程以来，在时间环节上，环环相扣，有条不紊地开展各项工作。从2010年开始，国家投资计划文件的下达时间大都在8月份，省级批复实施方案的时间一般为9月份，实施方案批复后项目县开始相关准备工作，项目实施时间一般控制在9月至次年元月，这是实施坡耕地整治工程的黄金时间。

2.1.2 项目选址切入项目目标，重点建设基本农田

项目县确定后，各项目县在工程选址方面，优先选择坡耕地比例高、人地矛盾突出、粮食保障困难的贫困地区，如选择的纳雍县、织金县、六枝特区等试点，均是典型的喀斯特石漠化地区，也是省内经济发展相对滞后的地区;另外，优先选择耕地较少的水库库区和水库移民安置地区，如镇宁县王二河水库移民区、毕节市倒天河库区、水城县黔中水利枢纽库区和移民安置区、织金县洪家渡水库库区和移民安置区等，都是人口密度相对较大、耕地较少、少数民族聚居的地区。优先选择在这些典型区域进行坡耕地试点工程，不仅有效缓和了人地矛盾，而且推动了当地粮食增产、农民增收，改善了当地的生产、生活条件。

2.1.3 项目建管模式有所创新

2009年和2010年实施的坡耕地水土流失综合治理试点工程，项目建设管理采取的是招投标形式，到2011年，在实施的9个试点项目县(区)中，选择其中7个进行了村民自主建设管理试点，2012年实施的10个试点项目县将全部实施村民自主建设管理。从实施最初的招投标，到现在的全部实施村民自主建设管理的实践说明，推行坡耕地水土流失综合治理试点工程村民自主建设管理，是对工程规模小、建设地点分散、建设难度不大、技术要求低、农民投工投劳比重大的民生工程建设管理的一种有益探索。这种建管模式充分调动了群众的积极性和创造性，项目的选择是村民代表大会讨论决定的，体现了群众意愿，有效地激发了群众参与坡耕地试点项目建设的热情。同时还结合实际，制定了符合省情的《贵州省坡耕地水土流失综合治理试点工程村民自主建设管理实施意见(试行)》办法，用于指导项目建设。

2.2 存在的问题

试点工程的实施，改善了项目区耕地质量，提高了土地生产力，增加了粮食生产，改善了当地老百姓的生产、生活条件。但由于自然条件和人为活动等限制性因素，导致在目前的工程实施过程中，存在着以下诸多问题。

2.2.1 坡耕地面广量大，需要治理的面积大，治理速度缓慢

贵州山高坡陡、地形破碎、坡耕地面积大，是全国坡耕地最为集中的山区省份［2］。据2005年贵州省土壤详查资料，全省土地总面积17.62万km2，农业用地面积仅563.88万hm2，占土地总面积的32.01%，水田、水浇地、旱坪地和梯田等基本农田面积仅194.15万hm2，而坡耕地面积高达246.23万hm2，是基本农田面积的1.27倍。全省坡耕地中6°～15°的坡耕地面积92.40 万 hm2，占坡耕地总面积的 37.53%;15°～25°的坡耕地面积97.03万hm2，占坡耕地总面积的39.41%;大于25°的坡耕地面积56.79万hm2，占坡耕地总面积的23.06%。按国务院批准的《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》，全省未来10年将实施坡耕地综合治理26.7万hm2，其中2011—2015年要治理坡耕地16.7万hm2，平均每年治理坡耕地3.3万hm2。但2010年以来，平均每年仅治理0.42万hm2，治理速度缓慢。

2.2.2 坡耕地治理投资标准低，治理资金缺口大

贵州省是我国贫困人口最多、贫困程度最深的省份，2011年统计数据显示，全省人均GDP全国倒数第一，经济总量排在全国第25位，地方财政收入低，投入坡耕地治理的资金十分有限。目前，在坡耕地试点实施的14个试点县中，12个为国定贫困县，另外2个也是省定贫困县，坡耕地治理资金投入有限、治理资金缺口大是制约贵州省坡耕地水土流失综合治理的瓶颈，也是影响坡耕地治理速度的重要因素。按国务院批准的《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》，未来10年将投资100亿元，其中2011—2015年平均每年要投入6.25亿元，坡耕地治理资金缺口大。

2.2.3 治理措施单一，综合治理效果不突出

坡耕地水土流失重点治理工程的治理措施只有坡改梯工程，以及与之配套的小型水利水保工程，具体包括截排水沟、蓄水池、水窖、沉沙池、机耕道、作业便道、田间路带沟、灌溉管道、溪沟整治以及宣传碑牌等。相对小流域综合治理工程而言，坡耕地整治工程的治理措施单一，治理成效也不显著。

2.2.4 实施村民自主建设管理也存在问题

村民自主建设管理是一项好的举措，但由于村民自主建设管理是一项引入的新举措，在实施的过程中还存在不少问题。例如，当地政府和水行政主管部门对村民自主建设管理的理解不到位，有时会影响项目的顺利开展;一些试点县(区)在村民自主建设管理项目中，出现钱“用不出去”的问题，到验收项目时，财政结算报账等无法完成;组建的项目实施主体——村民理事会，由于不具备法人资格，在资金兑现上存在问题，亟待解决，同时村民也未能很好地对项目的实施进行监督、管理，也没有承担风险的能力。

2.2.5 工程档案管理不规范

工程档案是项目验收的必要资料，也是总结项目实施过程中经验教训的重要材料。现阶段，各试点县(区)对于工程档案的管理还不够规范，很多试点工程没有落实专人负责制，导致工程文件、文本、表格、图片、视频、会议纪要等与工程相关的各种资料的搜集和整理不齐全、不规范。大多数项目县对工程档案的管理还停留在传统的纸质保存方式上，保存形式单一，成果也无法实现共享。

3 对坡耕地治理试点工程的几点意见和看法

3.1 增加投资，加快治理速度

要加快治理速度，就需要增加投资，扩大年治理面积，而贵州经济落后，靠地方财政投入很难提高治理速度。因此，一方面需要国家的政策倾斜，资金的投入扶持;另一方面需要结合实际，因地制宜，通过宣传和鼓励，充分发动当地老百姓，留住本地劳动力，同时千方百计增加当地老百姓的收入，使老百姓能够积极参与、自主建设，就地取材，降低建设成本。

3.2 多种治理措施并举，提高治理效率

目前坡耕地综合治理工程主要以坡改梯为主，同时配套必要的坡面水系、蓄水池、机耕道、作业便道等小型水利水保工程。试点发现，当地老百姓更关注的是自己的吃饭问题，他们希望通过这个工程的开展，提高自身的生活质量。因此，在做好坡改梯工程的同时，更应兼顾农、林、牧、副各业发展，以期达到合理利用和有效保护该地区水土资源、提高农业基础设施建设、改善群众的生产生活条件的目标，真正让老百姓体会到坡耕地整治是一项利国惠民的民生水利工程。