陈 鹏

国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第32条提出：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”作为层级监督的新方式，重大具体行政行为备案审查制度在各地沛然兴起，1在网络搜索引擎当中以“重大具体行政行为备案审查”为关键词进行搜索，可发现各地区、各层级人民政府及其职能部门所制定的有关重大具体行政行为备案审查的规定俯仰皆是。

笔者拟对各地重大具体行政行为备案审查制度的特征加以归纳，在此基础上分析该制度可能隐含的若干规范方面的问题，并尝试有针对性地提出解决规则，之后在价值层面对此项制度所存在的问题略加剖析，以供理论界和实务界反思。

一、重大具体行政行为备案审查制度的特征

从各地已施行的有关规范文本角度观察，重大具体行政行为备案审查制度具有如下特征。

第一，备案审查的范围。虽然备案审查的对象被明确为“重大具体行政行为”，但就各地的规定而言，对这一核心概念的界定并不统一，绝大多数地区均规定金额较大的行政处罚、暂扣或吊销许可证或营业执照、责令停产停业以及行政拘留等行政处罚行为应当备案审查，而另有地方将适用听证程序的行政许可2、决定对原具体行政行为予以撤销、确认违法或变更的行政复议行为（尽管行政复议并非传统行政法理论上的具体行政行为）、责令拆除建筑物的行政强制行为也归入应予备案审查的重大具体行政行为之列。……