李建军 王德祥

一、引 言

理论上财政平衡指的是：一层级政府的支出都有其足够的自主收入来源，若其独立自主收入刚好等于其支出，而不必借助于政府间转移支付，一般则认为该级政府财政收支是平衡的，否则就意味着财政不平衡①1963年Wheare在《联邦政府》一书中指出，联邦和地方政府都必须拥有其独立的财政资源以满足其履行各职能的需要。。换言之，财政不平衡是不同层级辖区财政收入与支出的不匹配，从而使得资金在不同层级政府之间产生了流动。虽然我国《预算法》第二十八条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，但我国地方财政收入和支出理论及实践意义上的不平衡却是客观存在，例如长期存在的“县乡财政困难”便是其直接体现。

中国的财政收支都是高度分权的，但财政收入的分权度要低于财政支出的分权程度，地方政府本级收入远低于其支出的需要，致使下级政府高度依赖于上级政府的转移支付，而受转移支付规模和制度局限②程光等：《关于完善我国财政转移支付制度若干问题的思考》，载《学习时报》，2009年11月16日。，财政转移支付只能部分地弥补地方政府的指定支出责任和收入之间的缺口。另一方面，财政支出责任的大量下移使中国财政体制具有联邦制的特征，但是地方政府对收支决策的自主性受到限制，如税率和税基自主权缺失、目标责任制、无配套资金的行政任务、项目或任务的资金配套要求等，地方政府在某种意义上只是中央政府的有效代理机构，这使得地方政府支出具有相当大的政策刚性。……