叶 姗

我国几千年来都没有妥善地处理好中央和地方关系，而陷入集权与分权交替的治乱循环。要知道，“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”。[注]《毛泽东选集》(第5卷)，人民出版社1977年版，页275。1908年，清末的《清理财政章程》就打算将财政收入划分为国家税与地方税，[注]《清理财政章程》第10条规定：“将来划分税项时，何项应属国家税，何项应属地方税，分别性质，酌拟办法，编订详细说明书，送部候核。”转引自陈锋：“晚清财政预算的酝酿与实施”，《江汉论坛》2009年第1期，页83。可惜未付诸实施。1949年建国后，集权和分权的轮替仍旧继续，甚至出现经济集权但税收分权的新情势。1978年经济体制改革后，地方政府逐渐控制了大部分经济资源，这种模式既不同于发达的市场经济国家，也不同于其他由政府控制主要经济资源的国家，其独特性使得我国经济体制改革与众不同。尽管整个经济体制改革以财政体制改革为突破口，但是，我国经济权力的分散程度却明显超过了财政权力。一般认为，支持我国经济奇迹的逻辑正是政治集权下的经济分权，然而，“政府面临着的挑战是很复杂的，它不是一个简单的分权或集权的问题”，[注]钱颖一著：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社2003年版，页219。那么，对我国来说，财政分权制确实要比委托代理制更有效率吗？

事权或财权都可以用于衡量一国或地区的财政是集中抑或是分散。[注]财政收入权，简称财权，包括税权、政府非税收入权和公债发行权等。……