苏钰杰，徐 凯

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083;2.商务部培训中心，北京 102209)

当今世界，气候变化问题已经成为事关各国发展的重大问题，并成为全球共同关心的热点问题。2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开了气候变化国际会议，来自192个国家的谈判代表召开峰会，商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，即2012～2020年的全球减排协议。在这样的国际大背景下，开发利用清洁能源成为各国的共识。煤层气正是这样一种新能源，与传统能源相比，具有更高效、更清洁、更安全的特点，它开发利用历史较短，是一种新兴能源[1]。尤其是在我国储量丰富，极具开发价值，如果能充分开发利用，将是解决我国能源问题和环境问题的有效途径。但目前我国煤层气产业发展的现状并不乐观，存在开发利用率低、浪费严重、环境污染严重等问题。造成这些问题的原因之一，就是煤层气开发利用过程中最需要的节能减排项目建设资金的短缺和先进技术的缺乏，而这些是在正常商业环境下解决不了的。目前研究普遍认为，我国煤层气产业发展的主要问题是国家支持不足，需要增加国家投入，而没有与时俱进，积极与新的国际机制互动，开拓思路，探讨借助各种途径和资源发展煤层气产业的可能性。清洁发展机制的诞生，打开了解决问题的新路，其可以实现在增加国家支持困难的情况下为发展中国家带来额外的投资资金和先进的技术。借助清洁发展机制是实现我国煤层气产业跨越式发展的新途径。

1 清洁发展机制

《联合国气候变化框架条约》进入实施层面后，各缔约方进行了艰难的谈判，为了将提出的国际社会应对气候变化的责任和目标具体化，《京都议定书》于1997年获得通过，《京都议定书》建立了三个合作机制，其中之一便是清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)，2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，清洁发展机制随之进入实施阶段。

建立清洁发展机制的目的，首先是有益于实现《联合国气候变化框架条约》确立的最终目标。在此机制下，在发展中国家的建立的、具有减少温室气体排放效果的或具有减少大气中温室气体含量效果的、符合可持续发展要求的项目可以获得经核证的减排量，而发达国家的政府、企业以及其他机构可以以资金和/或技术投入的方式，与这些发展中国家的政府企业，以及其他机构进行项目级的合作，由此获得投资项目所产生的部分或全部减排量，将其作为履行《京都议定书》规定的排放限制和减排承诺的一部分减排额。这样，发展中国家就可以通过清洁发展机制，获得项目建设的资金，获得正常商业渠道无法获得的还未商业化的先进技术，促进经济可持续发展，而发达国家可以降低履约成本，实现限排/减排承诺，增加履约的灵活性，并且国际社会可以在获得温室气体浓度降低、实现全球共同减排目标的同时，降低总的减排成本，并促进整个国际社会的可持续发展，因此，清洁发展机制是一种共赢机制。

清洁发展机制对项目减排性的要求正是煤层气开发利用项目所具有的特点、清洁发展机制对资金额外性的要求正是我国煤层气项目建设资金短缺的现实情况、清洁发展机制能带来的国际经济技术交流合作的平台也是我国煤层气产业发展所需要的。在我国清洁发展机制的3个重点领域里，2010年以后，CDM项目数量增长最快、数目最大的是煤层气领域[2]。因此，清洁发展机制和我国煤层气发展具有很好的契合点。

一个项目要成为清洁发展机制项目，其流程图见图1。

图1 煤层气清洁发展机制项目流程图

2 搞好煤层气开发利用意义及我国煤层气资源开发现状

煤层气又称煤层瓦斯，是成煤过程中经过生物化学热解作用以吸附或游离状态赋存于煤层及固岩的自储式天然气体，属非常规天然气。

我国面临的主要能源问题为:①人均储量低、消费速度赶不上能源生产速度，供应日趋紧张；②富煤贫油少气，能源结构不合理；③能源对外依存度高，能源安全存在很大的不确定性。加强煤层气的开发利用，是解决中国目前面临的能源问题的有效途径之一。

加强煤层气开发利用，将大大减少因其而产生的导致气候变化的各种不利因素，以煤层气代替煤，产生的环境效益将是非常显著的，具有非常突出的环境效益贡献。同时，通过煤层气抽采，可以使煤层中煤层气的含量降低，从而减少瓦斯事故发生的可能性，是煤矿安全生产的治本之策，对全球的温室气体减排、对实现的最终减排目标，具有举足轻重的作用。目前中国出台的有关煤层气产业的政策法规及相关激励政策赋予了煤层气产业较高的战略地位，涵盖了税收优惠、财政补贴、产品市场保证、项目用地等各个方面，为煤层气产业的发展提供了较为宽松的宏观环境。

我国煤层气地质资源仅次于俄罗斯、加拿大，居世界第三[3]，资源丰度较大、而且分布集中，极具开发价值。但是我国煤层气开发面临一些问题，主要包括：煤层气赋存的条件复杂，抽采难度大；理论和技术上存在若干关键性难题有待突破；项目经济效益差、企业融资难；产业政策不配套；管网等基础设施配套不完善；优惠政策落实不到位等。

3 煤层气发展的美国模式及我国发展模式探讨

在短短的十几年的时间里，美国煤层气产业商业化之所以能实现跨越式发展，产业化快速启动并进入商业良性化发展的轨道，除了美国煤层气良好的资源条件以及美国健全的法律法规环境外，主要归功于美国政府扶持有力。一是《原油意外获利法》及其 “税收补贴”条款；二是国家对科研的投入，政府加大投入进行大规模的科研开发，激励理论研究和科技创新，短时间内在煤层气勘探开发理论和采气技术领域取得突破性进展，形成一套适合其储层特点的煤层气勘探开发理论和技术体系；三是其他扶持政策，如《1992年能源政策法》规定，当电力部门减少二氧化碳排放量，由煤炭改用煤气时，可得到优惠贷款，《联邦政府对煤层气项目资助指南》规定，对煤层气开发利用项目贷款，设立农业部援助项目为农村瓦斯矿井煤层气项目提供优惠贷款、设立商务部援助项目对高瓦斯矿井煤层气发电、管道输气、销售或者居民用气项目进自助、设立小企业管理局资助项目为无能力获得私营银行贷款的小企业的节能项目提供贷款担保、设立科研资助项目等。

美国模式取得了巨大成功，相比而言，我国煤层气产业发展法律法规环境已有基础，但还很不完善，例如煤层气作为独立的产业还未形成比较完善的法律法规，法律层次还较低，配套产业政策不完善等。目前我国对煤层气产业的税收优惠政策已基本到位，已做到“能减都减了、能免的都免了”，企业所得税、增值税、地面抽采资源税、设备以及专用工具进口关税和进口环节增值税等主要税种已全部免证，设备加速折旧等措施也基本成熟，因此，对煤层气产业的税收优惠政策继续深挖的空间已非常有限。按照美国模式，从财政补贴看，我国政府的财政补贴远远不足，而且差距很大，这是由国情决定的，我国对煤层气开发利用的支持力度距离实现产业化、规模化发展，距离其达到能够实现可持续发展的良性循环状态，差距还很远。煤层气产业发展的动力全部来自政府的财政支持的化，中国政府的财政支持至少要翻将近一翻。我国仍处在发展中阶段，有太多的优先发展领域需要扶持，在建设和谐社会的进程中，有太多的基础体系如医疗、教育、养老等需要建设和完善，在关系国家安全和人类共同未来的太多的地方需要资金保障，政府资金要投入的地方实在太多，政府财力还是不足。因此，要全部依靠国家财政投入来推动煤层气产业的发展，并使其进入能够持续发展的良性循环，是不现实的，是不符合中国国情的。

那么在煤层气产业发展初期，在其经济效益普遍较差而缺乏商业吸引力的情景之下，对煤层气产业的资金投入，只能在国家财政之外另寻途径，其中，借助清洁发展机制发展我国煤层气产业，可以有效解决我国煤层产业发展中遇到的困难，而又不增加财政负担。借助清洁发展机制发展煤层气产业，是因为可以出售清洁发展机制下的特殊商品——减排量，而提高了项目的经济效益而激发了煤层气企业建设项目的热情，从而可以实现煤层气开发利用的产业化和规模化，达到市场引导能源产业发展的目的，而不是依靠国家补贴来刺激煤层气企业的热情，借助清洁发展机制发展中国的煤层气产业，比单纯依靠财政补贴的美国模式， 更符合当前的中国国情，达到与美国模式是殊途同归，实现改善企业融资难，弥补国家的财力不足，促进煤层气产业整体技术水平的提高。

4 我国实现煤层气产业跨越发展建议

一是制定《中华人民共和国煤层气法》和《中华人民共和国利用清洁发展机制加强煤层气开发利用条例》出台行政法规《中华人民共和国煤层气开发利用条例》[4]。《中华人民共和国煤层气法》及相关的配套实施细则和规章条例，应该既包括煤层气产业以勘探开发为主的上游环节，以抽采、输送、销售为主的中间环节，以加工利用为主的下游环节，同时，要兼顾资源管理、环境保护、安全生产、节能减排等相关法律制度。《中华人民共和国利用清洁发展机制加强煤层气开发利用条例》定位于鼓励煤层气企业借助清洁发展机制建设煤层气项目，内容主要包括但不限于具体的激励措施，例如能力建设的措施、成本和风险降低的措施、融资优惠的措施、专项国家收益基金的建立使用等。

二是调整优化清洁发展机制行政管理机构，我国的清洁发展机制行政管理机构调整建议：①继续保持国家发改委在我国清洁发展机制实施管理中的领导地位；②发挥商务部门在国际贸易、引进外资、对外交流与合作中的引导和管制职能，将其纳入清洁发展机制项目审核理事会；③适当降低外交部在整个体制中的领导地位，将其在清洁发展机制项目审核理事会副组长的地位让位于功能管理更接近的部门。

三是继续保持国家发改委在清洁发展机制管理中的领导地位，发挥商务部门在国际贸易、引进外资、对外交流与合作中的引导和管制职能，将商务部门纳入清洁发展机制 审核理事会，适当降低外交部在整个体制中的领导地位，将其在清洁发展机制审核理事会副组长的地位让位于更重要的部门，如商务部门。

四是理顺煤层气和煤矿矿权的关系，加强实施清洁发展机制的能力建设，建立清洁发展机制煤层气产业专项基金，取消对清洁发展机制项目实施机构的限制，避免贸易纠纷，并继续推行核证减排量的价格保护机制，建立和完善统一的碳交易市场。

五是加强实施清洁发展机制的能力建设，加强国家政府在国际谈判中的能力。谈判能力与所得收益呈现很强的正相关系，只有政府在国际谈判中的能力以及要价能力提高了，才能为我国借助清洁发展机制发展煤层气产业提供更好的宏观环境，才能保证我国煤层气企业在项目合作中的利益不受损失[5]。

[1] 苏中良,刘曰武,张俊清.为什么说煤层气是一种清洁高效安全的新型能源[J].油气井测试，2010，19(6):23-28，83-83.

[2] 戈双武,龙如银. 我国煤层气CDM项目的潜力与对策研究[J].中国矿业大学学报,2010(3): 19-25.

[3] 武建文. 中国煤层气资源及其开发利用分析[J].科技创新与生产力,2010(9):22-24.

[4] 陈伟超. 中国煤层气产业单独立法可行性研究[J].中国煤炭,2009,35(3):8-11.

[5] Y.Hizen,T.sajio. Designing GHG Emission Trading Institutions in Kyoto Protocol: An Experimental Approach[J]. Environmental Modelling & Software, 2001(16): 533-543.