煤矿安全监管中的信息不对称及制度设计

2012-01-03杨晓芳

暨南学报(哲学社会科学版) 2012年7期

关键词：合谋煤矿安全中央政府

许超,杨晓芳

(中国矿业大学文法学院,江苏徐州 221116)

煤矿安全监管中的信息不对称及制度设计

许超,杨晓芳

(中国矿业大学文法学院,江苏徐州 221116)

我国安全监管体制实行的是“国家监察、地方监管、企业负责”的工作格局。在现行的监管体制下,中央政府、地方政府作为监管主体,他们之间存在着委托——代理的关系。地方政府相对中央政府而言掌握着更多的信息,地方政府作为监管代理人为追求自身利益的最大化会选择隐匿部分信息,主要表现形式是地方政府与煤矿企业合谋。为提高监管效率,减少矿难发生,需正视我国煤矿安全监管中的信息不对称问题。通过信息搜寻、激励相容、建设高质量的监察队伍、发挥外部监督力量,来最大限度的减少信息的不对称,保证监管效率。

委托代理理论;模型建构;煤矿安全规制;激励机制;信息不对称

一、问题与观点的提出

2011年10月27日,河南煤业化工集团焦煤集团公司九里山矿16采区16031上风道掘进工作面发生煤与瓦斯突出事故,18名矿工全部遇难。11月3日,河南省义马煤业集团公司千秋煤矿21221工作面运输巷发生冲击地压事故,10人遇难。11月10日,云南省师宗县私庄煤矿煤与瓦斯突出事故,35人遇难,8人下落不明。①国家安全生产管理监督管理总局政府网站事故查询系统[EB/OL].http:∥media.chinasafety.gov.cn:8090/iSystem/shigumain.jsp.接连发生的矿难,不禁使我们深思矿难背后的原因。我国政府在完善煤矿安全监管体制,加大煤矿安全投入等方面出台了一系列法律法规、规章制度,但是矿难事故依旧频发。据国家煤矿安全监察局的数据统计,自2001年到2010年年底,全国共发生30人以上的特别重大事故79起,一次死亡百人以上的13起。不可否认,这些法律法规对遏制煤矿事故的发生起到了一定的作用,但是煤矿事故并未得到有力的控制。全国人大常委会副委员长李铁映在一份报告中痛陈:“从已查处的案件看,几乎每一起特别重大事故的背后都存在着腐败行为。”[1]

为什么会存在地方政府与煤矿企业的合谋行为?在现行的监管体制下,中央政府、地方政府作为监管主体,他们之间存在着委托——代理的关系。诺贝尔经济学奖获得者威廉·维克里和詹姆斯·米尔利斯指出,由于代理人和委托人的目标函数不一致,加上存在不确定性和信息不对称,代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数,而委托人又难以观察到这种偏离无法进行有效监管和约束,从而会出现代理人损害委托人利益的现象,造成两种后果,即逆向选择和道德风险,这就是著名的“代理人问题”。[2]委托代理理论试图模型化这样一类问题,委托人想使代理人按照他的利益选择行动,但委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动,能观测到的只是另一些变量,这些变量由代理人的行动和一些外生的随机因素共同决定,因而充其量只是代理人行动的信息不对称。

信息不对称是指在公共政策的制定、执行、评估和监督过程中,因种种原因造成的一部分人占有信息,而另一部分人得不到信息的现象。这种信息不对称不仅使公共政策的合法性降低,同时也会妨碍政策的成功执行。在我国煤矿安全监管中,中央政府所知道的关于煤矿企业的信息要远远少于地方政府,所以中央政府会利用地方政府的信息优势,委托地方政府作为监督煤矿企业的代理人,但是中央政府作为委托人又不能直接获知地方政府的努力程度和诚实度。地方政府作为“理性的经济人”也要追求自身利益的最大化,煤矿企业就有机会俘获地方政府。我国地方政府选择与煤矿企业合谋的利益动因主要表现在以下两个方面:首先,巨大经济利益的驱使。由于煤矿企业本身存在一定的正外部性,他们通过寻租行为,与地方政府形成利益共同体,给予地方政府巨额利益,地方政府会放松对煤矿企业的监管。其次,中央对地方政府具有经济偏好的政绩要求促使地方当局与煤矿企业的合作。我国煤炭储量以山西、陕西、内蒙古等省区最为丰富,这些地方集中了中国煤炭资源的60%,另外还有近9%集中于川、云、贵、渝地区。[3]可见中国煤炭资源最丰富的地区位于一些经济相对落后的省份,煤矿企业成为当地政府的主要财政收入来源,也成为地方政府政绩的主要体现。所以,地方政府一方面可能没有充分的动力来收集煤矿企业安全生产方面的信息;另一方面,即使地方政府掌握了煤矿企业的信息,它也完全可能对中央政府采取隐藏策略,选择与煤矿企业合谋,规避监管责任。对于煤矿企业而言,只要与地方政府的合谋成本小于其从中获得的收益,它就有激励采取收买地方政府的行动。

二、煤矿安全监管中信息不对称之模型分析

(一)模型建构的前提

模型建构的理论基础:(1)假设中央政府和地方政府之间存在一个契约关系,中央政府作为委托人,委托地方政府作为代理人监督煤矿企业的安全生产。(2)中央政府,地方政府以及煤矿企业的偏好都被认为是理性的,并会根据自己的偏好做出最优选择。(3)中央政府,地方政府以及煤矿企业之间存在严重的信息不对称。拉丰和泰勒尔认为,对规制收买的正确分析必须考虑信息的不对称,引入信息不对称因素对理解规制俘获发生的机理是十分重要的,因为信息对规制结果的影响很大,信息能否被操纵以服务于特定的利益集团,是规制俘获是否发生的关键性决定因素。[4]

模型建构的主体:中央政府,地方政府以及煤矿企业。公共选择理论认为,政府官员作为公众或国家的委托代理人,同普通人一样不可能超越经济人本性,要追求个人利益最大化,其动机在于追求更多的报酬、权力和威望。[5]中央政府作为委托人,是社会大众利益的代表,因此需要制定符合社会大众利益的法律法规。中央政府由于没有时间或没有能力抑或在面临复杂问题时受到各种有限理性的约束,很难独自完成对煤矿企业的规制,这就需要代理人——地方政府的介入[6]169-170。而煤矿企业为了实现利润的最大化,会谋求与地方政府的合谋。

假设煤矿企业违法违规生产导致矿难的伤亡人数为p,中央政府要采取相应的措施对其进行监管,且中央政府实行的处罚办法是对企业进行罚款f(p)(此函数为单调递增函数)地方政府在监管中不仅要考虑自己需付出的努力程度,而且还要考虑向中央政府汇报的煤矿企业的矿难实际伤亡人数p'。为了有效地激励地方政府,中央政府从对煤矿企业的罚金中抽取r比例给地方政府(地方政府如果多报矿难死亡人数,将对企业处以非常高的罚金,而企业只需要很少的花费就可以向中央政府进行控诉,所以地方政府并不会多报,即p'≤p)。

企业则可以向地方政府寻求合谋,给地方政府的报酬为b,使之向中央政府报告时,汇报的矿难伤亡人数比它所掌握的实际人数更少。因此企业就可以把罚金从f(p)降低到f(p'),这样地方政府抽取罚金的比例相应减少,对地方政府的激励也就相应减少到r f(p')。但是,矿难企业的真实伤亡人数以及给地方政府的报酬b都有可能通过各种渠道被中央政府发现,设这样的概率为n。

当煤矿企业和地方政府的合谋行为被揭露时,企业不但要补交少交的罚金f(p-p'),由于合谋行为,还会被中央政府而再罚dg的罚金,因此他需要再交(1+dg)f(p-p')的罚金。同样地方政府也会被处罚,中央政府对地方政府与煤矿企业合谋的惩罚为d1,所以地方政府应交的罚金为(1+d1)f(p-p')。假设煤矿企业发生矿难情况属实,我们分析什么情况下企业会与地方政府发生合谋行为。

(二)煤矿企业与地方政府发生合谋的条件

如果企业不进行合谋,那么它就必须为自己的违规行为承担f(p)的罚金。如果它使用金钱b与地方政府达成合谋,并且使地方政府报告的伤亡人数为p'(p'≤p),则企业所交罚金为f(p')﹤f(p),但是与地方政府合谋的消息也可能泄露,概率为n。如果合谋行为被发现,企业就要向中央政府多交(1+dg)f(p-p')作为惩罚,这时企业与地方政府合谋的期望收益为[(1-n)f(p')+(1+dg)f(p-p')]-b。

如果地方政府拒绝合谋,则它可以从中央政府那里得领到rf(p)的奖励。如果他接受了企业的报酬b,并且将企业的伤亡人数少报为p',那么它领到的奖励减少到r f(p'),而且同样以n概率泄露消息并处以罚金(1+d1)f(pp'),这时它接受贿赂所获得的期望收益为b-[(1-n)rf(p')+(1+d1)f(p-p')]。

只有当政府和企业都受益时,合谋才能发生。所以应该是:

通过上面模型的分析可以得出如下结论第一,减少信息的不对称,提高中央政府发现地方政府和煤矿企业的合谋行为的概率n,能够加强地方政府的监管力度。第二,加大对地方政府与煤矿企业的罚金,使d1-dg＞0,这就增加了合谋的风险,若合谋的成本大于收益,煤矿企业就会停止与地方政府的合谋。

三、煤矿安全监管中信息不对称之原因分析

中央政府和地方政府之间的目标不一致和信息不对称是导致激励问题的两个基本因素“当关于代理人的信息不完备时,委托人将某项任务授权给具有和自己不同的目标的代理人就会带来很多问题。”[7]16一般情形下,不对称信息问题是构成委托人实施帕累托最优资源配置的主要障碍。当代理人具有私人信息,而委托人无法完全监控代理人的行为时,激励问题就成为影响代理效率的一个核心问题。代理人的私人信息大致可以分为两类:委托人无法观察到代理人的行为,此即道德风险问题或隐匿行动,或者委托人无法获知代理人所拥有的关于成本或价值的私人信息,此即逆向选择或隐匿信息。因此设计和建立机制的目的,一方面是促使代理人自觉的显示真实信息,不隐藏信息;另一方面是促使代理人自觉地尽最大努力工作,不隐藏行动。[8]96

我国现阶段煤矿安全监管中信息不对称的主要影响因素有:(1)煤矿安全监察系统的信息化建设:现行的信息系统基础设施比较落后;信息人才比较缺乏;煤矿安全监察的信息咨询服务业等的发展与煤矿安全监察的要求不匹配;安全监察体系的信息化、网络化程度不高,从而使得煤矿具体安全监察中横向和纵向信息交流障碍重重。(2)安全监察队伍:我国现行监管体制下监察队伍人数不足,素质不高,监察员的能力无法满足其职责所需。目前我国有各类矿井2.8万多对,而监察人员不足3000人,平均每人要监察10对矿井;而美国有煤矿3500个,监察人员有2000人,每个监察员要监察的矿井平均不到2个[9]36。一方面由于监察员本身的素质不高;另一方面繁重的任务与自身的能力的失衡,这都严重影响了监察人员的监管积极性,从而直接导致中央政府无法了解地方政府的努力程度和煤矿企业的具体生产情况,安全监管流于形式。(3)大众和社会媒体:在我国矿山监管体系中,大众和社会媒体在独立性、真实性和责任感等方面存在不足。发挥社会监督阵营的作用,能够对地方政府和煤矿企业的监管工作形成舆论压力,不仅可以使中央政府更多的了解地方政府的监管工作,而且煤矿企业与地方政府迫于外在的压力,会主动规避矿难的发生。(4)矿工:一方面,矿工迫于生存压力而无法顾及自身安全。另一方面,矿工的安全意识差,力量比较分散,利益表达机制缺乏。目前矿工工会在行使职能方面缺乏独立性,在维护矿工生命健康权方面的职能还没有充分发挥出来。

四、煤矿安全监管中信息不对称之制度设计

中央政府与地方政府的信息不对称和目标不一致是合谋行为发生的关键原因,由于信息不对称以及中央政府和地方政府所追求的目标不同,进而导致地方政府与煤矿企业合谋,煤矿事故频发。因此,为降低煤矿事故发生率,首先需要设计出一种适宜的政策环境,使中央政府与地方政府的利益趋于一致。

(一)通过信息搜寻与传递,减少信息不对称

信息不对称问题是造成规制失灵的主要障碍,如果中央政府能够获知地方政府监管程度的信息或者使地方政府监管程度的信息传递给中央政府,这样就能减少信息不对称,减少合谋行为的发生。

1.完善煤矿安全监管过程中信息传输的网络化和现代化

(1)健全煤矿安全生产中的集中监控、信息收集和管理制度。发挥集中监控系统在安全生产方面的作用,正确记录连续变化量的记录图表,监视显示出各个时间的图像;对于检测到的各类信息数据进行分门别类的存储、分析和处理。借助这一系统能更好地确保安全生产同时中央政府要选择专业人员担任系统监控员,监控员每隔一段时间要对仪器进行检查,对监控信息进行快速正确的处理,对结果进行分析判断,并上报中央政府具体的分析结果。

(2)充分发挥网络的作用,建立多渠道的信息网络系统。矿工和大众传媒等可以借助网络平台对煤矿企业生产过程中的违规现象、矿难事故等予以揭露。中央政府,监管人员可以通过网站建立矿工利益表达的专栏,与矿工在网络上进行面对面交流。相关人员每周都要定期对博客或邮箱进行查看,而不是让这些专栏流于形式。

2.增加中央政府对地方政府随机抽查的频率

这样不仅能够增加中央政府关于地方政府监管程度的信息量,而且能够避免地方政府与煤矿企业提前排练,制造监察假象。在上文的分析中我们知道中央政府发现地方政府工作不努力的概率与中央政府在监管方面的投入有关。在信息不对称的情况下,中央政府随机抽查的概率越大,地方政府合谋的预期收益越小,煤矿企业和地方政府合谋的概率也会随之降低。

3.充分发挥工会的作用,加强矿工工会的建设是完善矿工利益表达机制的重要步骤

《中华人民共和国矿山安全法》第二十三条规定:矿山企业工会依法维护职工生产安全的合法权益,组织职工对矿山安全工作进行监督。利益主体通过利益表达争取利益的过程实际上就是多方利益主体博弈的过程,而博弈的结果在很大程度上是由各方的利益表达能力决定的。[10]在矿工与煤矿企业的博弈过程中,由于矿工的个体化、分散化,很难实现自己的利益诉求。加强矿工工会组织的建设,能够提高矿工的集体谈判能力。为此可以采取如下措施:工会的工作人员由煤矿工人选举产生,工资也由工人负责(考虑到我国矿工的工资待遇不高,可以硬性要求煤矿企业给矿工提高一定比例的工资,这部分金额就作为工会成员的工资支付)。同时每年召开由煤矿矿主和矿工参加的固定次数的会议,会上通报煤矿企业的经营状况,矿工向工会反应具体的利益诉求,具体问题在无法协商解决的情况下报送中央政府予以解决。另外,工会可以派出自己的安全监督员到煤矿企业的生产现场检查,与煤矿企业主协商改善矿工的工作环境。

(二)通过激励相容促使地方政府自觉努力监察,减少信息隐瞒现象

这一机制的设计是使地方政府能够自愿的参与中央政府的规制政策,而不是通过非法违规的方式规避规制政策。中央政府与地方政府需要签订一种契约,地方政府不予配合的事项,中央政府相应地实施约束政策,特别是对严重失信的地方政府予以重罚,形成中央政府与地方政府的负向激励相容[11]6,13。(1)加大对合谋行为的罚金,通过上面的模型分析我们知道d1-dg＞0时,合谋行为不会发生。所以在设定罚金数额时,对地方政府的罚金数额要更大,这样合谋的成本就会大大增加。当罚金的数量达到煤矿企业的承受限度时,合谋就无利可图,煤矿企业会主动选择规避矿难的发生。(2)加大对地方政府违规行为的法律惩罚。目前我国法律对地方政府违规行为的惩罚力度不是很大《矿山安全生产法》第四十八条规定矿山安全监督人员和安全管理人员滥用职权、玩忽职守徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,给予行政处分。现行法律对地方政府违规行为的处罚仍然存在很大的浮动空间,致使地方政府在具体监管过程中忽视法律法规。加大法律责任,即减少了地方政府与煤矿企业合谋的期望效用,可以促使地方政府主动规避矿难的发生。

(三)保证监管机构的独立性,完善监察员管理制度

(1)保证地区煤矿安全监察局的独立性每个地区监察局的局长直接向国家煤矿安全监察局汇报工作,而不用受制于地方政府。这样才能打破地方政府和煤矿企业的利益怪圈,由于地方政府放松对煤矿企业的管制,使得煤矿企业在安全方面的投入减少。重塑独立的煤矿安全监管机构,能够有效的改善对煤矿安全生产的激励,减少合谋行为的发生。

(2)完善监察员管理制度。首先提高监察员队伍的整体素质。政府在具体监管过程中涉及环节多、各机构存在利益相关性,而且监管工作技术性强,具有较强的专业性。我国煤矿刚实行安全监管执法,地方政府安全监察员属于非专业人员,监察队伍人数不足,素质不高,监察员的监察能力与任务不符,这也是导致许多安全隐患无法及时被发现的原因。我们应该借鉴英美等国家的经验,建立严格的考核和选拔监督制度,对监察员的专业背景、培训经历和实际能力进行把关。设立专门的安全监察人员的培训机构,可以从矿业类等工科专业毕业的学生中招生,给予相对优厚的待遇。其次完善我国的监察员巡视制度。必须承认,监察员本身也是自利的,在具体的监管过程中也可能存在地方政府和监察员合谋的现象。鉴于此,首先对我国各地的安全监察员实行轮换制,每两年必须轮换对调。其次,监察员对煤矿企业的检查必须由矿长或者是分管安全的负责人陪同以便发现问题及时交换意见。在检查过程中发现问题立即责令煤矿企业停产,对于泄露检查信息或其他违规行为就要对其判刑,保证监察员全力履行职责。

(四)发挥外部监督力量,最大程度的减少信息不对称和信息租金

中央政府对信息的搜寻是需要成本的,我们在委托——代理关系中加入外部监督的力量,不仅可以提升中央政府获取地方政府监管程度的信息量而且能够减少中央政府的信息租金。因此可以从以下几个方面采取措施:(1)充分发挥大众传媒在矿工、煤矿企业、地方政府和中央政府之间的桥梁作用。加强大众媒体等社会舆论的监督,建立煤矿安全生产问题的举报制度,媒体可以设立专门的煤矿安全生产方面的栏目,对存在隐患的煤矿企业或者是地方政府与煤矿企业的合谋行为要予以披露。在大众传媒的引导下,正向激励举报人或团体,引导社会舆论对煤矿安全生产进行监督,减少中央政府与地方政府间、地方政府与煤矿企业间的信息不对称。(2)鼓励民间组织积极参与煤矿生产部门的监督,由专门的公司机构每年出版一本《煤矿安全生产指南》,描述我国煤矿生产的现状,还可以列出专门负责煤矿安全监管的政府部门和官员的名字,电话,邮箱等,以供社会大众对煤矿企业进行监督。(3)中央政府与一些中介组织进行合作,中介组织在咨询,科研,培训,调查,技术改造措施等方面提供有偿性的支持。社会中介组织参与煤矿安全生产的过程,能够有效地减少中央政府和地方政府之间的信息不对称,避免相关的利益冲突而导致的信息过滤,有利于安全监察机构更好的开展监察工作。

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