王江涛，刘百桥

( 1. 国家海洋信息中心，天津 300171；2.中国海洋大学 海洋环境学院，山东 青岛 266003；3. 天津师范大学，天津 300387)

海洋功能区划控制体系研究

王江涛1,2，刘百桥3

( 1. 国家海洋信息中心，天津 300171；2.中国海洋大学 海洋环境学院，山东 青岛 266003；3. 天津师范大学，天津 300387)

合理利用海域、改善海洋环境质量和降低海洋开发利用活动负外部性，都需要通过加强海洋开发利用活动的控制来实现，而海洋功能区划是控制和管理开发利用活动的重要手段和工具。从文本控制、图则控制、指标控制、海域使用全过程控制4个方面构建了海洋功能区划控制体系，其中文本控制由目标、原则和文本条款组成；图则控制由图则边界、用海类型和管理要求组成；指标控制由规模控制、结构控制、利用方式控制、海域使用强度和效率控制、环境控制指标构成；海域使用全过程控制由建设期、运行期和结束后构成。通过构建海洋功能区划控制体系，有助于区划目标的落实、联结海洋功能区划与海岸保护利用规划，以及区划运行动态监测。

海洋功能区划；控制体系；海洋开发利用

1 引 言

中国经过了 30 多年经济快速发展之后，海洋资源环境与海洋开发利用之间的矛盾凸显，加强对海域开发利用活动的控制逐渐成为了保护海洋资源环境，统筹海洋开发利用活动的需要，主要体现在以下几个方面。

1.1 解决海域资源供需矛盾的需要

随着海洋开发利用活动领域的日益拓展，海洋空间利用范围的逐步扩大，海洋尤其是近岸海域的开发利用程度大幅增加，人们对海域的需求也不断增长，海域的稀缺性日益凸显，2005 年比利时海域潜在需求已达到海域空间资源的 2.6 倍[1]。但是由于受到传统海洋观念的影响和只顾眼前、不顾长远的短期经济利益的驱动，海洋开发利用仍处于粗放式、低效益和海域使用监管力度不够的状态[2-4]。

1.2 改善海洋环境质量的需要

人类活动对海洋的影响程度直接决定了海洋生态环境质量的好坏，特别是在沿海地区、河口、港湾和近岸海域[5]，中国近岸海域海洋环境质量总体情况仍然糟糕，海洋生态系统健康让人担忧，18个生态区监控区中处于健康状态的仅有 24 %，严重污染海域主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域[6]，这与我国发达经济区域布局基本一致。海洋开发利用活动还会引起海洋灾难，美国墨西哥湾采油平台漏油事故，截至目前可能有超过 1.25 亿加仑原油从破裂油井中泻出，在受污染海域的 656类物种中，已造成大约 28 万只海鸟，数千只海獭、斑海豹、白头海雕等动物死亡[7]，而且漏油数量和污染海域、物种还在进一步扩大。

1.3 合理利用海域资源的需要

中国上海、天津、浙江、江苏和广东的沿海地区已经处于高强度开发状态，全国海岸带非脆弱区仅占全国岸线总长度的 16.8%，近岸海域中非脆弱区仅占 18.2%[8]。海洋开发利用方式也不尽合理，围填海会造成海域地貌形态和生态环境的破坏，以及动植物的灭绝[9-11]，但是围填海总量及比重逐步增加，2002－2009 年累计围填海 82 251.09 hm2，占中国海域使用总面积的 1/20[12]。海洋正用有限而且脆弱的资源环境条件应付着人类无节制的利用，这种累积的效应将毁坏海洋生态系统的服务功能[13]，厦门每平方米填海造地生态损害的价值为 279 元，远远高于现行的填海造地海域使用金征收标准[14]；2000－2020 年，围填海相关规划的实施将导致兴化湾滩涂面积急剧下降，生态服务的年总价值损失达 9.68×108元，损失幅度为 21.77%，其损失量和损失幅度均高于 1959－2000 年 40 余年的损失[15]。围填平面利用方式仍然以顺岸式为主，造成了海湾变小，1958－2003 年 45 年间胶州湾面积减少了 173 km2, 缩小了近 1/3，且海岸线缩短和人工化趋势明显[16]，岸线人工化指数达到 0.38[9]。

1.4 降低开发利用负外部性的需要

一般来说，海洋开发利用活动的目标、行为与国家总体目标不一致，海洋开发利用活动往往以经济效益最大化为目标，不考虑对海洋环境和其他活动的影响，而这往往导致海洋开发利用的负外部性，而国家总体目标是要取得经济、社会和生态效益最大化，不仅考虑了海洋开发利用带来的经济效益，更加关注其带来的社会效益和环境影响，当海洋开发利用目标行为与国家总体目标发生背离时，就应该通过一定手段和方式对海洋开发利用活动的目标行为进行控制和引导，从而降低海洋开发利用活动的负外部性，实现海洋开发利用活动目标与国家总体目标一致。

综上所述，加强海洋开发利用活动的控制是海洋可持续开发与管理的需要。规划作为一种控制和管理人类开发利用活动的手段在其他行业中已经得到应用，土地利用规划控制是政府对土地利用实施控制的最基本手段[17]，城市规划控制功能是规划落到实处的保障[18]，环境规划围绕实现“十一五”规划确定的主要污染物排放控制目标，建立了区域环境容量总量控制制度。海洋领域也开始了控制管理探索，构建海洋主体功能区规划，规范海洋空间开发秩序[19]，探索中国海岛规划的程序控制[20]。海洋功能区划是海域使用管理的重要手段和工具，《海域使用管理法》将其确定为一项具有法律强制力的基本制度，即海洋功能区划本身就是一种控制和引导海洋开发利用活动的工具，但是还应增加用海方式控制指标[21]，构建区划控制体系，增强海洋功能区划的控制能力。

目前有关区划控制体系研究还尚未开展，因此，本文依据海洋功能区划的法律地位和公共政策特性，构建海洋功能区划控制体系，对海洋开发利用活动的全过程进行干预，以期实现海洋管理的目标。

2 海洋功能区划控制体系意义

2.1 有助于海洋功能区划目标的落实

海洋功能区划目标是海洋经济得到持续健康发展、海洋开发利用活动空间布局有序、海洋生态系统得到有效保护、海洋环境质量有力改善，而这些目标的实现不仅要依靠海洋政策引导，更要依靠于海洋功能区划控制工具，通过构建由海洋功能区和指标等共同构成的海洋功能区划控制体系，可以有效的控制和引导海域使用用途和空间布局，控制海域使用规模和强度，调整海域使用结构比例和海域开发利用方式组成，提高海域开发利用效率和效益，监管海域开发利用过程，减少海域开发利用的环境影响。

2.2 联结海洋功能区划与海岸保护利用规划

海洋功能区划理论体系框架是由海洋功能区划和海岸保护利用规划共同构成的，而海洋功能区划控制体系是联结两者的桥梁，由海洋功能区划负责建立控制体系，省、市、县三级海岸保护利用规划负责进一步落实和实施控制体系，从而实现国家对海洋开发利用活动的有效控制和管理。

2.3 海洋功能区划健康运行的动态监测

海洋功能区划控制体系主要由海洋功能区和控制指标构成，海洋功能区功能健康运行和控制指标也是海洋功能区划运行动态监测的主要内容，通过对海洋功能区开发利用用途、布局和控制指标实施监测，从而实现海洋功能区划健康运行的动态监测。

3 海洋功能区划控制体系目标

海洋功能区划控制体系的目标是通过海洋功能区、管理要求、区划措施以及区划配套的海域管理政策的实施，所能达到和希望能够实现的结果，对整个区划行为过程具有导向作用。控制体系目标是一个多目标系统共同组成的，涉及到协调海洋开发利用、维护海洋基本功能、保护海洋环境、统筹行业用海等多项内容，因此，区划控制体系目标制定应考虑以下几方面因素：（1）可达性。区划控制体系目标通过海洋功能区、管理要求、区划措施的实施，是否可以有效实现；（2）约束性。区划控制体系目标实施是否对海域使用管理、海洋开发利用活动具有一定的约束性；（3）可衡量性。区划控制体系目标应尽量是具体、可数量化，通过区划跟踪监测，可以获取目标实施情况，从而可以对区划控制体系目标实现进行衡量；（4）全面性。区划控制体系目标应该涵盖所涉及的众多行业领域，并在区划所能发挥作用的范围内，提出全面的区划控制体系目标。

问题和目标是规划行为的出发点和落脚点，解决问题既是规划的起点，也是规划的主要目标[22]，从中国海洋管理现存的主要问题来看，区划控制体系目标包括以下几个方面：（1）建立起符合海洋功能区划的海洋开发利用秩序，实现海域的合理开发和可持续利用；（2）节约集约利用海域资源，提高海域使用效率；（3）遏制海洋生态恶化，改善海洋环境质量。

3.1 海域合理开发利用

海域是海洋空间资源、海洋矿产资源、海洋生物资源等的自然综合体，资源类型多、数量相对丰富，但是海洋资源特别是不可再生资源更是稀缺和有限的，海域系统以不同的海洋资源环境和资源的组合结构展现出了不同的海域功能，这种功能的开发利用也不是无度无阈值的，现在的海洋开发利用模式是以“高投入、高消耗、高污染”为特点，没有充分考虑海域资源的稀缺性和有限性，以及功能的承载极限，相伴随的海洋生态恶化、海洋环境质量降低、海域功能丧失就是这种开发利用方式的必然结果。因此，海域合理开发利用应以海洋可持续发展为目标，处理好海洋保护与开发、开发的速度和效益、开发的近期利益和长远利益之间关系，从区域经济社会发展的角度出发，根据全省（区、市）的海洋发展定位，确定海域合理开发规模和结构比例，特别是围填用海总量规模、渔业用海保有量、各种海洋功能区和海域使用的结构比例，并要与国家和省级政府批准实施的有关规划、计划、决定和产业政策等相衔接。

3.2 海域资源节约集约利用

海域资源配置不仅要发挥好市场对资源的有效配置，也应充分利用好国家政策和区划手段，以节约集约利用海域资源，提高海域使用效率为目标，制定节约集约利用和海域使用效率控制指标，如，人均海洋产业产值、海洋产业增加值平均增长率、万元海洋产值海域使用量、万元海洋产值排污量，动态监测中国海域资源开发利用水平，转变海洋开发利用模式，依靠提高技术和效率来谋求发展，转变海域资源开发利用方式，严格控制严重或永久性改变海域自然属性的开发行为，必须进行围填的用海活动应由海岸向海延伸式围填海逐步转变为人工岛式和多突堤式围填海，由大面积整体式围填海逐步转变为多区块组团式围填海，平面设计要体现离岸、多区块和曲线的设计思路。

3.3 海洋生态环境良好

海洋生态系统和海洋环境质量都是海洋功能赖以存在的条件，没有健康的海洋生态系统和良好的海洋环境做保障的海洋，其众多开发利用功能也将不再存在。基于中国海洋生态系统健康状况和海洋环境质量现状，当前海洋生态系统需要采取养护的策略，需要通过控制海洋过度开发利用，并利用生态系统自我调控和修复能力[23]，辅以海域环境综合整治，逐步恢复海洋生态的功能，改善海洋环境质量，实现海洋功能的稳定性。具体来说，制定海洋生态环境保护目标，明确海洋保护区面积保有量指标，确定综合整治与修复目标，明确实施整治与修复海域的范围、面积和预期成效。

4 海洋功能区划控制体系

控制体系是海洋功能区划的核心内容，是保证海洋功能区划目标实现，影响其作用发挥的最主要因素。海洋功能区划控制体系主要由文本控制、图则控制、指标控制、海域使用全过程控制构成，各部分之间相互联系、相互作用、相互影响，共同构成一个整体。

4.1 文本控制

海洋功能区划和海岸保护利用规划文本经政府批准，具有了法律效力，成为了海域使用管理的法律依据，文本中相关概念和原则、目标，以及海洋功能区和海岸保护利用的条款对海域使用具有一定的约束力，因此，区划和规划文本可以作为海洋功能区划控制的一种手段和工具，用于对海域使用进行控制，而具体控制方式是，提出海域使用活动原则要求、目标要求以及海洋功能区和海岸保护与利用要求，比如开发中保护、保护中开发的原则、利用与储备原则，体现了对海域使用活动控制管理，海域使用管理者可以运用这些原则对海域使用进行控制管理，只不过条款在对海域使用的控制存在直接间接关系而已。

4.2 图则控制

图则是指由海洋功能区图斑和管理要求等内容共同组成，用来规范海洋开发利用活动的规则。海洋功能区划和海岸保护利用规划的重要成果之一就是区划图则和规划图则，图则与文本具有同等法律效力，由于图则的直观性和具有的空间属性，在海域使用管理中图则应用范围更加广泛，更具有深度，特别是在判别海域使用与海洋功能区划及海岸保护与利用规划的符合性时，更具有科学性、可行性和说服力。图则对某一海域边界范围、功能、管理要求等内容，用图斑和配套文字的形式加以规定，使得海域使用管理者和海域使用者能够清楚识别功能区的区域边界和功能，配套文字，可以了解海洋功能区的管理要求和开发方式都方面控制要求，因此，图则是海洋功能区划控制的主要方式和工具。

图则控制内容主要由功能区边界、用海边界、用海类型和海水水质质量、海洋底质质量、海洋生物质量、生态环境和利用方式的管理要求组成。功能区边界主要规定了海洋功能区的范围；用海边界主要规定了海岸保护利用规划中海域的具体保护和开发利用用海活动的边界，比如海洋保护区边界、海洋养殖区边界、港口区边界等；填海平面边界是在海洋功能区内允许以填海用海方式的范围，用以对强烈改变海域属性的用海方式布局的控制；用海类型控制主要是通过海洋功能区的功能定位和海洋功能区划符合性判别而允许的海域使用类型，并由海岸保护利用规划对具体海洋功能区进行时序和空间安排，从而最终确定可以允许的海域使用类型。海水水质质量是对应某一海洋功能区的在该方面的具体管理要求，通过控制海洋功能区海水水质质量所需要达到海洋水质质量的标准，从而选择符合海洋功能区海水水质质量承载程度的相应海域使用活动。海洋底质质量、海洋生物质量、生态环境控制的概念方法与海水水质质量控制类似。利用方式是通过海洋功能区和海岸保护利用规划图则中围海、填海和开放式的空间布局和分布结构，来控制具体海域使用活动的海域利用方式和布局。

4.3 指标控制

国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了“十一五”时期经济社会发展的主要指标，涉及经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活等四个方面，共计 23项指标，并分为预期性和约束性两类指标，其中约束性指标8个，主要分布于人口资源环境方面。城市总体规划通过构建和量化规划指标体系，使得当前城市规划管理更加科学化、权威化，有利于指导规划管理的实际操作和下一层次规划的编制和实施，更好发挥调控城市公共空间资源的作用，城市总体规划指标包括了经济指标、社会人文指标、资源指标和环境指标，共有27项指标，其中控制型指标19项，主要是针对社会公共服务、资源环境的控制和约束[24]。土地利用规划从总量、增量和效率三方面，建立了土地利用的主要调控指标，共15项，其中约束性指标6项，主要针对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规划、人均城镇工矿用地等内容[25]。由此可见，指标控制是保证规划有效实施和加强管理的重要工具，在规划体系中发挥了重要作用。2010年，中国将围填海计划正式纳入国民经济和社会发展计划，逐步建立起围填海年度计划指标管理制度，实现约束和平衡围填海规模，消除围填海的盲目性、随意性，推进围填海管理的规范化、科学化，从而丰富海域宏观调控手段。海洋功能区划理论中纳入控制指标，可以建立海洋功能区划控制管理新模式。指标控制主要由规模控制指标、结构控制指标、海域使用方式控制指标、海域使用强度和效率控制指标、海洋环境控制指标构成。

4.3.1 规模控制指标 中国自从《海域使用管理法》颁布实施以来，海域使用高速增长，海域使用规模不断扩大，海域使用强度不断增加，海岸处于高强度开发状态，海岸脆弱区范围不断扩大趋势，可以预见，中国近岸海域使用规模将逐步达到饱和状态，可供开发利用的近岸海域资源数量将不断减少，因此，应确定近岸海域资源年度总量供给制度，建立年度海域使用总量供给指标，从而能够为近岸海域可持续利用和海洋经济持续发展提供有效保障，同时可以促进海域使用活动有效竞争，提高海域使用活动开发利用技术和水平。

年度海域使用总量供给指标，是根据中国和沿海区域的海域资源总量、海域开发利用程度和强度，根据海域使用需求情况，确定年度的海域使用活动可利用海域的总面积数量。

4.3.2 结构控制指标 系统结构决定功能，因此，控制了海洋功能区划结构，也就能够有效控制了海洋功能区划系统的功能，当前优化和控制海洋功能区划结构就是要控制保护区比例、渔业用海比例、海域公共岸段比例。

海洋保护区划定是保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观的重要管理方式。因此，为了维持海洋生态系统基本平衡，应控制一定比例海洋空间应用于海洋保护区建设。海洋保护区比重指海洋保护区在海洋功能区划总面积中的比例。

渔业用海是渔民生活的主要经济来源，而海水水产品是人类重要食物资源，但是，由于渔业用海对地区 GDP贡献不如工业用海拉动作用大，部分地区更倾向于鼓励工业用海，而忽视了渔业用海的发展空间，因此，应控制一定比例海域空间用于渔业用海，保障渔业发展合理空间需求。渔业用海比重指渔业用海功能区在海洋功能区总面积中的比例。

随着人们生活水平的改善，人们对于公共服务设施的需求在不断增加，而且公共需求在海洋功能区划编制过程中由于没有利益代表，其利益往往被忽略，进而造成了位于沿海城市，人们的亲海需求却无法得到有效满足，因此，控制一定比例海域空间用于公共岸线，满足广大人民群众的亲海需要。公共岸段比重指用于公众亲海需要的岸段长度和面积在海洋功能区总岸段长度和面积中的比例。

4.3.3 海域使用方式控制指标 围填用海对海域属性改变程度大，对海洋生态系统影响程度大，但是由于国家对土地的严格保护政策，以及其带来的巨大直接经济利益，中国围填用海在总体海域使用比例中居高不下，特别是随着新一轮沿海地区发展战略实施，围填用海总量还会继续膨胀，例如，江苏沿海地区发展规划已经由国务院批准实施，到2020年，规划围填180 000 hm2海域滩涂，相当于江苏省所有海域滩涂的1/3，是2002－2009年全国累计围填海总规模的2倍多，因此，加强对围填用海控制已经得到海洋管理者和研究学者的一致认同，也是科学开发利用海洋的必然选择。填海比例控制指标是指填海方式海域使用活动占年度海域使用供给总量的比例。构筑物用海比例指构建构筑物方式的海域使用活动占年度海域使用供给总量的比例。围海比例指围海方式海域使用活动占年度海域使用供给总量的比例。

4.3.4 海域使用强度和效率控制指标 海域使用强度和效率指标是海域合理开发利用、海域资源节约集约利用、海洋生态环境良好目标的具体体现，通过海域资源环境承载能力分析，确定应控制的海域使用强度范围；通过对单位面积海洋产值和污染物排放控制，从而提高海域使用效率。海域使用强度是指海洋功能区可用于海洋开发利用的海域面积占海洋功能区总面积的比例。万元海洋产值海域使用量，指单位海洋经济产值所需要海域资源面积。万元海洋产值排污量指单位海洋经济产值污染物排放量，用于从海洋开发污染物排放角度控制海洋开发效率。

4.3.5 环境指标 海水环境综合质量是根据海水质量评价采用的清洁海域、较清洁海域、轻度污染、中度污染、严重污染分级，根据海水质量现状，计算海水环境质量指标值。

4.4 海域使用全过程控制

海域使用过程中会对海域自然资源和环境条件带来影响，不利影响一般反映在对海域自然属性改变、生态系统平衡的破坏、对海洋生物栖息地的占用等，影响程度会因开发利用类型或方式的不同而带来差异，而且海域使用活动影响还具有累计效应，海域使用活动也会带来海洋灾害风险，如海洋石油开采、海洋交通运输带来的溢油事故，养殖用海带来的赤潮灾害，这种灾害一旦发生对于海域功能就会有直接影响。海域使用影响不仅存在建设过程中，而且也发生在运行期，随着海域使用管理逐步规范化、科学化，加强海域使用全过程控制成为海域使用管理的重要内容，也是科学用海和科学管海的体现。因此，利用先进的科学监测手段和技术，以海洋功能区划动态监测为目标，将海域使用全过程纳入到海域使用监督管理的范围中，对建设期的用海范围、用海方式、施工技术、填海材料和来源、运行期的海域功能监测、环境风险监管、海域使用结束后的海洋原状恢复和功能恢复进行控制，从而能有效变被动管理海洋功能区划为主动管理海洋功能区划，特别是针对具有脆弱性和敏感性的海域，能够杜绝破坏海洋功能，对海洋功能会造成不可逆转的海域使用活动发生。通过海域使用全过程控制，可以降低和减少这种不利影响。

5 结 论

海洋功能区划控制体系是海域使用宏观调控的有形之手，能有效降低海域使用的负外部性，也符合加强海洋宏观调控趋势，因此，海洋功能区划控制体系应是海洋功能区划理论体系核心部分，应尽快建立完善并实施海洋功能区划控制体系：（1）海洋功能区划控制体系目标由海域合理开发利用、海域资源节约集约利用和海洋生态环境良好构成；（2）海洋功能区划控制体系主要由文本控制、图则控制、指标控制、海域使用全过程控制共同组成，彼此之间相互影响、相互作用，共同构成完整的海洋功能区划控制体系；（3）海洋功能区划控制体系的建立为控制和引导海洋功能区划实现既定目标提供技术上保障，有助于构建海洋功能区划和海岸保护利用规划桥梁，实现海洋功能区划运行动态监测。

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Study on the control system of the marine function zoning

WANG Jiang-tao1,2, LIU Bai-qiao3

(1. National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China；2. College of Physical and Environmental Oceanography,Ocean University of China, Qingdao 266003, China；3. Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China)

By increasing the control of marine development and utilization activities, we will achieve the rational using of sea areas, improve marine environmental quality and reduce negative externalities of marine development and utilization. The marine function zoning is an important means and tools to control and manage development and utilization, therefore, we build the marine function zoning control system, which mainly consists of four components：the text control, the map control, the index control, the whole process control of sea area use. Among them, objectives,principles and text constitute the text control; map boundaries, type and management requirements constitute the map control; size targets, structure indicators, using means, the intensity and efficiency of sea use, environmental constitute the index control; construction period, operation period and after the use of sea areas constitute the whole process of control. Building control system will help the implementation of division goals, link the marine function zoning plan and coast conservation and utilization plan, and run dynamic monitoring.

marine function zoning; control system; marine development and utilization

P72; F205

A

1001-6932(2011)04-0371-06

2010-10-14；

2011-01-20

王江涛 ( 1979－ )，男，副研究员，研究方向：海洋规划和海洋功能区划研究。电子邮箱：Jiangtao-nmdis@hotmail.com。