刘立新， 张 冲

（1.河北省教育科学研究所，河北石家庄050061；2.中国机械设备进出口总公司，北京 100055）

农村空心村现象及原因分析
——以涞水县为例

刘立新1， 张 冲2

（1.河北省教育科学研究所，河北石家庄050061；2.中国机械设备进出口总公司，北京 100055）

在分析我国广大农村“空心村”现象形成原因的基础上，探讨解决这一问题的根本办法。应该从加强土地法律法规宣传力度；各级政府加强监管；大力培养年轻有为村干部；因地制宜开发利用闲置土地；建立农村土地利用和宅基地内部流转有效机制等方面治理“空心村”，以达到合理有效利用农村土地资源的目的。

农村；土地；空心村

一、研究背景及对象

20世纪90年代以来，随着农村经济的进一步发展，农村劳务输出机会的增多以及农民增收途径的多元化等，我国农村住宅的空间布局和村内不同年龄层次的居民的空间布局发生了很大变化。村庄外围涌现大量新房，而村内却基本上是式样陈旧，甚至是闲置的旧房。从年龄结构上来看，村外大部分是青壮年居民，村中心则大部分是孤寡老人。这种外围新建繁华，村内冷清和旧宅闲置的现象，被很多学者称为“空心村”［1］。有关资料显示，空心村现象在我国农村普遍存在。据统计，河南省“空心村”占地至2008年己达13万hm2以上。河北石家庄市在2007年之前存在1 898个“空心村”。河北邯郸县90%以上的村不同程度地存在“空心”现象。全县225个村中，“空心村”面积竟有0.13万hm2，占村庄总体面积的1/3左右。济南市农村居民点内部约有10.66%的土地处于闲置状态［2］。我国大量的“空心村”现象给农村经济发展和土地利用带来了严重的影响。笔者家乡涞水县的多数农村也和上述地区一样，空心化程度有增无减，对新农村建设形成严重的制约。

笔者选定涞水县中北部的20个村进行调查。因为这一区域地处燕山山脉和太行山山脉交界处，自然风光很好，虽然目前集体经济还较薄弱，但有很大的发展潜力；与北京市接壤，出外打工人员 （青壮年劳动力 ）比较多，村民个人打工收入较好。

二、调查数据分析

（一）谈话调查和问卷调查对象的年龄比例

调查对象分为3组：老年组、中年组、青年组，各年龄组调查比例为70：66：64。

（二）进制调查的主要问题及结果汇总

1.到各村委会进行数据收集和摸底，整理成表1，以此表内容作为基本数据分析的依据见图1，图2。（共调查20个村，选6个有代表性的村做依据）。

表1 各村土地使用情况调查表hm2

图1 1990－2005年石亭村建设用地增长即可耕地减少示意图

图2 1990－2008石亭村旧宅闲置总量变化情况

2.收回有效问卷统计（发放200份、收回189份）。各村土地利用情况民意调查问题：（1）是否发现村里耕地越来越少？（2）是否应该限制村民在自家承包地上建新房？（3）是否愿意把自家闲置宅基地无偿上交村集体？（4）是否愿意让村集体或私营企业有偿使用自家闲置宅基地？（5）是否愿意把自家闲置宅基地还田耕种？（6）对村委会关于土地利用方面工作是否满意？（7）是否愿意由村集体组织统一规划、统一建设新民居？（8）你认为自己村发展集体经济的方向是什么？

民意调查问卷的统计结果：（1）有70%的老年人、61%的中年人、50%的青年人都发现村里的耕地越来越少并为此担忧。（2）有35%的老年人、48%的中年人、56%的青年人认为应限制村民在自家承包地建房。（3）所有老年人和中年人都不愿意把自家宅基地无偿上交村集体，有10%的青年人愿意这样做。（4）有30%的老年人、50%的中年人、50%的青年人愿意有偿出让自家闲置宅基地使用权。（5）有48%的老年人、40%的中年人愿意把自家旧宅还田耕种，没有青年人愿意这样做。（6）有38%的老年人、24%的中年人、2%的青年人对村委会关于土地管理方面的工作感到满意。（7）有10%的老年人、20%的中年人、49%的青年人愿意由村里统一建设新民居。（8）对于村集体经济发展方向，老年人倾向于粮食生产；中年人倾向于林果、蔬菜产业；青年人倾向于旅游及相关产业。

三、发现的问题及原因分析

（一）基建用地增加与耕地减少速度变化一至，数量惊人

与20年前相比，被调查各村基建用地增加了6.67hm2以上的占总数的50%，其中增加最多的是石亭村，22.1公顷（变化趋势见图1）；最少的是宋家磨村，1.67公顷（见表1）。20个村平均每村增加8.1公顷。由此推算全县283个村，近20年增加基建用地共2 302.6hm2。这些土地95%以上都是耕地，也就是说全县在20年的时间里减少了2 187.5hm2耕地。形成这种局面的原因有：

1.经济的快速发展和城镇化建设步伐的加快，客观上为农村劳务输出提供了较多机会，农民手中余钱逐渐增多，逐步具备了建房所需资金。

2.虽然国家《土地管理法》、《基本农田保护条例》等有关法规早已颁布实施，但由于长期以来基层政府、村委会保护耕地资源的法律意识淡薄，再加上村干部和村民都是一个村的乡里乡亲，不愿意在批地问题上得罪人，所以造成村民盖房、村干部批地的随意性，大量地势好、土壤肥沃的耕地被占用。

3.农业基础薄弱，产业化水平低，投入高产出低，农民的致富途径转向非农产业，对土地的依赖度弱化。

（二）各村地理中心闲置宅基地逐年增加，村子范围越来越大

近20年间，被访的20个村闲置旧宅增加到60.1hm2，相当于一个中等村庄的总面积。其中，石亭村由1990年的2.3公顷增加至2008年的14.6 hm2，尤其是1990年至1995年的5年间，增速迅猛（见图2）。被访各村村均闲置3.1hm2，由此推算出全县283个村共约闲置864.1hm2。造成这一局面的主要原因是：

1.县、乡两级政府对农村宅基地发放和使用问题管理督查不到位；村干部对村容村貌建设和居民点布局没有统筹规划。村民“建新不拆旧”现象严重，无人过问。

2.无偿使用宅基地的“特权”，降低了村民建新宅的“门槛”。超标多占和一户多宅的零成本，造成村民之间互相攀比，纷纷去村外建新房，而村内旧宅又不上交，致使村中心地带空心化越来越严重，“说村不是村，有院没有人；说地不是地，草有半人深”的景象随处可见。

（三）如果按照河北省建设新民居户均宅基地0.03hm2的标准计算，各村建成新民居以后，将节约大量土地

被访的20个村子建成新民居后，节约土地最多的是石亭村82.8hm2，占村庄总面积的22.3%，占村耕地总量的32.5%；节约最少的是曲家磨村也有3.5 hm2，占村庄总面积的9.2%，占村耕地面积的12.2%。这些数字对耕地贫乏的半山区村来说相当可观。形成的原因是 ：

1.改革开放以来尤其是20世纪90年代以后，农村享受党中央一系列的惠农政策，经济发展，农民增收富裕，狭窄破旧的老宅不再适应农民新的物质文化需求。

2.与农民新的物质文化需求相适应的宅基地管理制度和村级住宅布局规划严重滞后。大批农民到村外 （利用自家承包地或几家调换 ）建新房，各村基建用地猛增，村子规模无序扩大。村民建新不拆旧，村中心空心化加剧，土地浪费严重。

（四）村民对村干部关于土地利用方面的满意率和信任度低

村民对村干部在土地利用方面满意率和信息度低，导致多数村民，尤其是青年村民对集体事务漠不关心，许多政策措施无法有效推行。主要是以下诱因：

1.目前，农村多数村干部文化素质较低，法制意识淡薄，在发展集体经济、带领村民致富方面能力有限，对村集体事务管理缺乏长远眼光，没有凝聚力。

2.部分村干部在工作中有私心、有家族观念，尤其是在群众比较敏感的宅基地使用、村集体资产承包处置等方面缺乏公平、公正，多数村干部没有号召力、缺乏向心力。

（五）对于改造“空心村”、建设新民居，老、中、青三代村民认识偏差很大

对于“空心村”内闲置宅基地的处置，村民各有主张，思想很难统一。中老年村民认为自家旧宅基地是祖上传下来的，宁可荒芜也不上交、不出让。青年村民多数在外打工挣钱，对旧宅的处置不是漠不关心就是不愿意上交，只不过他们不愿意上交的理由和中老年村民不同，他们是对村干部和村集体经济发展不满、失望。在建设新民居的问题上，老人们比较保守，多数人不愿搬离老宅；中年人关心的是资金来源问题，他们多数己经把半生的积蓄为子女在村外盖了新房；青年人大都愿意像城里人一样住进新楼房。

四、治理“空心村”的措施与建议

如何保护现有耕地资源，提高土地利用率，让“空心村”实起来，是国土资源管理部门和关心“三农”问题的有识之士面临的新课题。对“空心村”进行全面整治，是一个长期而复杂的社会工程，就如同它不是一朝一夕形成的一样，不能急于求成，必须因地制宜的做好以下工作：

（一）加强宣传

加强《土地法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规的宣传力度。各级政府土地管理部门要增强责任意识和忧患意识。深入基层，积极参与新农村建设的监督管理，切实把土地工作做实、做细。建议组织大学生志愿者，利用假期时间，进村入户，宣讲耕地资源贫乏的国情，普及国家保护土地资源的法律知识，力争使农民家家懂法、个个守法、人人珍惜土地资源。

（二）加强监管

县、乡、村三级政府要加强对土地资源的监管，严格执法，坚决制止农村违法用地。要严格遵守各项用地审批制度，照章办事，坚持“先批后建”的原则。对未经审批强行占地、超标占地者，要依法从严处理。对一户多宅，“建新不拆旧”的现象要拿出操作性强的办法，抓紧实施整改。为避免激化矛盾，建议乡、村干部加强对辖区内耕地的日常管理和检查，及时终止村民的违法用地行为，防患于未然。不要等人家把房建好了，再去“拆违”，给工作造成很大被动，恶化干群关系。笔者在调查中遇到过几宗类似事件，很难处置。

（三）培养村干部

政府相关部门要在培养得力村干部上下大力气。笔者认为，就如“空心村”现象的出现和蔓延一样，农村的很多棘手问题的出现很大程度上与村干部的无知、短见和没有法律观念密切相关。国家的各项政策措施、法律法规最终是通过这些村干部落实到各家各户的。他们的综合素质和政策水平直接关系到农村的稳定和发展。一个有远见卓识的村干部 ，一定能把村子治理的井井有条，民富村强。对于“空心村”的治理，更会因村制宜，有自己独到的办法。

1.各级政府要加大对现有村干部的培训力度。调查中发现，现有的村干部虽然都是通过村民选举产生的，在村里威望较高，但多数人文化素质偏低，疲于应付乡里布置的各项工作，没有自己治理村子的整体思路和长远规划。只能头疼医头、脚疼医脚，“按下葫芦起来瓢”，整天被村里鸡毛蒜皮的小事缠身 ，工作业绩不佳 ，致使上级领导和村民都不满意。建议县一级政府不定期对村干部们进行针对性较强的全员培训，提高村干部的综合素质。

2.为有文化、有能力的农村致富能手走上村干部的岗位铺路搭桥。调查发现，农村有部分搞个体经营或在外打工的中青年村民，文化素质较高，见多识广，能力强，是村里较早致富的能人。其中不乏对村子的长远发展、集体经济谋划、村庄布局等重大事项有独到见解的人才。但是这些人长期不在村里居住，或与村民接触较少，被选为村干部的几率很小。建议政府部门，尤其是乡一级政府的干部，在选贤任能方面敢于不拘一格，打破常规。

3.大胆使用大学生村官。近几年，省政府通过考试选拔了几批大学生村官补充到村委会干部队伍当中，任村支书助理或村长助理。调查发现，这些大学生村官在村级事务中，不能发挥自己的才智。一是村干部不敢放手用；二是部分村官扎不下根。如何调动大学生村官的积极性，发挥他们的聪明才智，使他们在农村经济建设和村务管理中发挥所长，是各级政府，尤其是县、乡两级政府的重要课题。

（四）因地制宜，多措并举

1.对经济基础较好空心现象严重的村，可实行整村改造。将村庄住宅划定在一定范围内，按照统一设计、统一规划、统一施工、统一标准的原则，建设农村住宅楼，改变农民传统的庭院式住宅模式。有利于净化美化农村环境，还可以节约大量土地资源。

2.对于经济条件较差，但自然风光优美，有丰富可开发旅游资源的村庄 （如东水峪村和东营房村），可以采取用景区的开发经营权招商引资的办法。利用部分招商资金建设新民居，把置换出的荒芜土地和闲置宅基地提供给开发商发展旅游产业。这样既可以增加村民在家门口就业的机会，又把部分在外打工农民吸引回村，加强农村的建设力量。

3.对村内闲置旧宅和荒地相对较少的村子，可以采取政府发放补助资金或集体出资统一租用机械设备的方法，鼓励村民拆房平地，改造自家闲置旧宅。能还田的，引导村民还田搞种植 （蔬菜、林果等）；不能还田的，可以由村委会征用，建成村里的公共设施（娱乐、医疗、托老、商业、文化等），即充分利用了土地资源又丰富了农民的物质文化生活。

4.加强对农民的科技培训力度，促进农村种养殖立体化和农业产业化发展，增加土地的单位产值 （即增加旧宅和荒地的闲置成本）。促使农民自发自愿的主动改造利用自家闲置旧宅。

5.对于自然条件恶劣，经济基础薄弱的小村，可以实行整村搬迁，向大村的“空心村”内安置。实行村庄合理撤并、土地资源有序整合，打造集体经济的规模效应。

6.建立农村土地租用和宅基地内部流转有效机制。引导农民把大量荒芜耕地租给种田大户；把闲置旧宅转让给那些需要宅基地的农户（照顾双方利益）。

只要政府有决心，干部有信心，能够从实际出发，因地制宜利用土地资源，切实重视对耕地资源的保护；尊重农民意愿，带着感情治理“空心村”，相信一定能收到好的效果。展望“空心村”治理成功后的家乡，将是村容整洁、环境优美；老有所养、幼有所教；公共配套设施完备的人间天堂。

致谢

本文的完成，要感谢河北省国土资源厅的有关领导和专家、感谢保定市涞水县土地局的干部和工作人员、感谢被访各村村委会干部和村民。

［1］ 王海兰.农村“空心村”的形成原因及解决对策探析［J］.农村经济，2005（9）：21－22.

［2］ 吴佳莉，殷娜.“空心村”的影响因素和改造途径分析［A］.节能环保 和谐发展［C］.北京：中国科学技术协会声像中心，2007：2378－2381.

Rural land use status quo and countermeasures——Hollow village phenomenon survey report

LIU Li－xin1，ZHANG Chong2

（1.Provincial education scientific research institute of Hebei，Shijiazhuang 050061；
2.China Machinery Engineering Corporation，Beijing 100055）

Based on analysis of the countryside“hollow village”phenomenon on the basis of the reasons，the solution of this problem was suggested.Land laws and regulations propaganda should be strengthened.Governments at all levels should strengthen supervision，by cultivating promising young village cadres，adjusting measures to local conditions idle land exploitation and utilization，establishing a rural land use and homestead internal circulation effective mechanism，to achieve effective and reasonable utilization of rural land resources purpose.

rural；the land；hollow village

F 301.2

A

1008－6927（2011）03－0369－05

2011－01－20

刘立新（1968－），女，大学本科学历，副研究员，从事教育科研工作，尤其关注农村教育及“三农问题”。

（

刘雪春）