齐丽红

（保定学院政法系，河北保定071000）

后国际金融危机时代我国民间投资政策制度环境的优化

齐丽红

（保定学院政法系，河北保定071000）

目前，我国已进入金融危机后的缓慢恢复性阶段，投资动力亟待实现由政府投资向民间投资的转换。相对政府投资而言，民间投资具有机制灵活、效率高、潜力大、可持续性强、有利于创业创新和就业效应强的特点，是增强经济增长内生动力与活力、实现可持续发展的关键。为此，应破除民间投资在投资领域、融资、财税扶持和投资服务体系方面的政策制度障碍，从平等准入的市场竞争环境、多层次资本市场和金融体系、民间投资服务体系和民营企业自主创新与转型升级等方面加以完善，以优化民间投资的政策制度环境。

金融危机；民间投资；政策制度环境

一、后金融危机时代我国民间投资的发展现状

所谓民间投资，是指除政府投资与外商投资以外的所有社会投资。[1]具体包括个体投资（居民个人的生产性投资和住宅投资、城乡个体工商户经营性投资）、私营企业投资、私有资本控股的股份制企业投资以及集体企业投资等。国际金融危机爆发后，我国迅速推出了以积极财政政策和宽松货币政策为中心的一揽子刺激计划，政府投资在经济回升过程中起了主导作用。通过政府投资来刺激经济增长，缘于凯恩斯的危机应对论，其更多适用于危机时期。目前，我国已进入金融危机后的缓慢恢复性阶段，投资动力亟待实现由政府投资向民间投资的转换。因为政府投资作为增长动力不具有可持续性，经济增长不可能完全依靠外力保持，而政府财政赤字也难以承受长期投资的资金需求，特别是在当前的行政体制下，地方政府的投资冲动过分强烈，政府投资容易导致重复建设和经济过热，最终会加剧当前的产能过剩问题。相对政府投资而言，民间投资具有机制灵活、效率高、潜力大、可持续性强、有利于创业创新和就业效应强的特点，是增强经济增长内生动力与活力、实现可持续发展的关键。

改革开放以来，我国的民间投资不断发展壮大。据统计，民营经济占中国GDP总量的60%，税收贡献率为71%，在社会投资中占45%，就业人口占比将近90%。其中中小企业4200多万户，占全国企业总数的99.8%，提供了全国80%左右的城镇就业岗位，完成了中国65%的发明专利和80%以上的新产品开发。[2]2009年以来，民间投资占城镇固定资产投资的比重持续提高，2009年为48.2%，从2010年第一季度开始首次超过50%，今年上半年继续提高到52%。[3]民间投资已成为促进国民经济发展的重要力量、国家财税收入的主要来源和扩大社会就业的主要渠道。从投资力度上看，我国民间投资发展迅速、力度不断加强。但从投资结构上看，民间投资主要集中在耗能高、污染高、技术低、水平低的一般竞争性行业，在投资收益高的传统垄断行业、社会事业、基础设施和公共服务等领域，民间资本很难进入。另外，2008年下半年以来的金融危机给我国民间投资带来巨大冲击，挑战与机遇并存。经济危机从来都是通过产业升级换代走出产能过剩的困境，完成产业周期调整，重新开始新产业结构、新产品结构层次上的增长周期循环。如果不完成产业结构的调整，可能走不出危机的阴影。民间投资是激发经济增长的内生动力，只有加速推进并合理引导民间投资，保障民间投资的健康发展，才能使我国顺利渡过危机，实现转变经济发展方式、优化调整产业结构的目标。

从2001年到2010年，国家陆续出台多个扶持鼓励非公有制经济发展和民间投资的文件，中央的力度不断加大，态度日益鲜明，但执行落实情况并不尽如人意。为了进一步促进民间投资以及非公有制经济发展，在“非公经济36条”颁布5年后，2010年5月13日国务院再次发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（由于该意见共计36条，为了与“非公经济36条”相区别，故被简称为“新36条”），这是我国改革开放以来国务院出台的首份针对民间投资发展、管理和调控的专门性、综合性政策文件。“新36条”在“非公经济36条”的基础上进一步拓宽了民间投资的领域和范围，明确规定民间投资可以进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等6大领域18个行业，而且还从管理体制、运行机制、财税金融等方面，提出了保障民资进入的一系列配套措施。随后，7月26日国务院办公厅下发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》，进一步明确了相关部委和地方政府的工作任务，并要求各相关部门提出具体实施办法，民间投资发展再次得到政府的高度重视。“新36条”针对“非公经济36条”中提到的很多领域进行了更深入、更详细的说明，并且点出一些独特的领域，比如土地整治、政策性住房等。在鼓励民间资本进行自主创新方面，虽然主要是一些原则性的内容，并没有太多新意，但明确提出鼓励民间资本投入战略性新兴产业是一个亮点，说明了战略性新兴产业并不是国有经济垄断的。在医疗事业、金融机构等方面，甚至还提出了一些具体措施。今后，有效激活民间投资已经成为我国经济实现全面复苏和推进改革开放的一个关键要素。

二、民间投资的政策制度环境障碍

目前，我国民间投资在政策制度环境方面还存在一些障碍，这制约了民间投资能力和水平的提升，影响了民间投资的积极性。

1.市场准入仍存在壁垒，民间投资领域受限。“非公经济36条”明确规定，对各投资主体贯彻平等准入、公平待遇原则。但是在实践中民间投资不时遭遇三重门：“铁门”（完全被排斥在外）、“玻璃门”（看似可进却被行政审批的高门槛高标准阻挡）和“弹簧门”（进入后又被非市场因素挤出来），这种情况至今依然存在。据国家发改委的统计，在目前全社会80多个行业中，有62个行业允许外资进入，而只有41个行业允许民间资本进入。民间投资在高回报率的传统垄断行业和领域所占比重非常低。在电力、热力的生产与供应行业中占13.6%，在教育行业中占12.3%，在卫生、社会保障和社会福利行业中占11.8%，在金融行业中占9.6%，在信息传输、计算机服务和软件行业中占7.8%，在交通运输、仓储和邮政行业中占7.5%，在水利、环境和公共设施管理行业中占6.6%，在公共管理和社会组织中仅占5.9%。[4]至于在石油、电信、铁路等领域，所占比例几乎可以忽略不计。而目前传统竞争性行业已处于产能过剩状态，民间资本缺乏有效投资领域。“新36条”的发布为民间资本流向以前被国企垄断的领域打开了通道，也为中国重振实体经济打下了基础。但笔者认为“新36条”在“关键领域”并没有太多的实质性的突破，如在电信、石油天然气等领域，民间资本仍只能以参股，而不能以与国资平等的市场主体，以独资、控股的方式进入。另外，在电信、石油天然气领域，国资已经牢牢掌握了话语权，民资除了服从原有语境外没有其他选择，根本没有平等可言。一些所谓的对民间开放的投资领域，其实是一些国有资本根本不愿进入的领域，或者是赢利微薄的领域，或者是急需资金的领域。比如，“新36条”列举的经济适用房、公共主体住房等保障性住房建设领域，本来就属于一个不赚钱的公益行业，国有资本根本不愿意投入；再比如，在金融服务业方面，“新36条”提出鼓励民间资本兴办中小城镇金融机构，发起或参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金辅助社等金融机构，但是这些业务领域经营风险都极大，民营企业轻易不敢进入。

2.金融体系不健全，融资渠道不畅。通常所说的融资包括间接融资和直接融资两种形式。前者是指通过银行等金融机构的中介作用而实现融资的一种资金融通方式；后者是指包括股权融资、债券融资、风险融资等在内的由融资者直接实现的一种资金融通方式。[5]银行等金融机构对民营企业存在“重大轻小”的“规模歧视”和“重公轻私”的“所有制歧视”，致使民营经济在金融机构获得贷款比重非常小，从国有银行贷款比重更是非常小，大部分年份不超过7%。而多层次资本市场体系尚未健全，使得民间资本难以转化为民间投资，民营企业缺乏资金支持。同时，民间融资又由于缺乏法律确认的合法地位和相应的担保机制经营风险很大，受到的约束也很大。有的民营企业靠供应商、代理商为其融资，彼此形成一定程度的利益共同体，但此种融资资金成本高、风险大，并且这种非正常融资方式存在法律上的障碍：一是民营企业之间不能互相拆借；二是民营企业向个人贷款有非法集资、非法吸收公众贷款之嫌。可见，民营企业尤其是中小企业无论直接融资、间接融资，还是其他非正式融资方式都有一定的局限性。

3.缺乏有效的财税政策扶持，民间投资激励不足。在税赋上，民间投资遭遇税率过高、税负过重、重复征税等问题。现行增值税制把纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人两类。一般纳税人按17%或13%的税率按实结算增值税；小规模纳税人按6%的征收率缴纳增值税。以私人投资为主的个体工商户和民营中小企业多被划入小规模纳税人，其实际税负要高于一般纳税人。民营企业还要承担双重税赋，除了要缴纳25%的企业所得税外，其投资者分到的利润还要缴纳个人所得税。在企业所得税和税收减免方面，内资、外资两套税制并行，只有特定地区的内资企业才享受到“优惠”税率，且内资企业是从投产之日起就征收企业所得税，而外商投资则是从获利年度起享受“两免三减半”的税收政策，此均有悖于公平竞争原则。另外，各级财政部门在执行财税政策上存在差异性，个体私营企业成为国家特别是地方政府财税收入的主要来源，除缴纳正常的财税外，还要承担许多属于“乱摊派、乱收费”名目的多征多收，极大地加重了个体私营企业的经济负担，据张曙光教授推算，民营企业比外资企业的税负平均高出5%。而国有企业和外商投资企业被各级政府纳入财税支持的主要对象。长期以来，国有企业的亏损率保持在40%-70%左右，这些国有企业一直得到各级政府的财政补贴，以支持其运转；对于外商投资企业，各级政府为了支持当地经济的发展，在招商前期就制定了若干吸引外资的各种减免税收优惠政策。相比之下，个体私营企业则很难得到财税支持，为了享受这种待遇，他们纷纷加盟乡镇企业、参与合作、参与“合资”，成为假集体、假合资、假国有等“六假”企业。如不取消个体私营企业与国有和外商投资企业的不平等财税政策，“六假”企业就不会消失。

4.投资服务体系建设滞后，政策和信息引导渠道不够畅通。目前，我国民间投资存在监管多、服务少的问题，缺乏政府政策支持和投资信息指导，商会和行业协会对民间投资的支持作用不够，缺乏系统、专业的社会中介服务，民间投资风险较大。同时由于民间投资的逐利性，往往追求短期利益而不顾长远利益，易造成低水平扩张和产能结构性过剩，也给投资主体带来损失。随着经济的发展，民间资本也积累了相当丰富的资金资源。据统计显示，我国民间资金目前约有46万亿元，包括20万亿元个人储蓄和26万亿元企业和社会资本。民间资金相对充裕，但民间投资领域却受到诸多限制，势必导致相当一部分资本被闲置。这部分资本实际上成了资产价格泡沫以及各种大宗产品投机炒作的重要资金来源。由于传统制造业的利润率在经历长期发展之后，已经下降到很低的水平，再加上资源环境、劳动力成本、各种税费成本均呈现上升的态势，传统产业的盈利难度增加，而投资房地产、大宗商品等资产的成本相对较低，相当一部分民间资本流向房地产行业和大宗商品领域。长此以往，虚拟经济迅速繁荣，实体经济得不到有效的资金支持和正常的发展，这将使资产泡沫不断放大，不利于经济健康发展。

三、优化民间投资的政策制度环境

1.落实民间投资和其他投资主体的公平待遇，营造平等准入的市场竞争环境。考察我国民营经济的发展，真正制约民间投资的瓶颈是缺乏一个“公平的市场竞争投资环境”。“新36条”第1条就提出“规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件”。而“非公经济36条”实施5年来，恰恰在公平的投资环境建设方面进展缓慢。这主要是由于经过长期的发展，已经形成的既得“利益集团”不愿放弃原有的市场和利益。这就需要政府以坚定的决心和勇气打破当前不合理的格局，积极引入市场竞争机制，推进投资主体多元化，拓宽民间投资领域，推进民营企业与其他所有制企业在投资审批、用地保障、信贷支持、对外贸易、法律保护等方面的待遇公平化。改革行政审批制度，减少行政审批事项，简化环节，提高效率，进一步推动审批程序的公开化、规范化。除涉及用地、城市规划、安全生产等少数与城市总体规划和公共安全相关的审批事项外，凡国家非限制类的非政府投资项目原则上应由行政审批制改为登记备案制，并且不得随便改变登记备案事项的性质或擅自增加前置条件，对投资项目由事前审查变为事中、事后监督。凡可以由市场调节的环节不应再纳入政府管理程序，应交由企业自主决策。建立收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁、参与改组改制和联合重组等方式，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通和国防科技工业，提升民间投资的参与度。保障民间资本与国资和外资享有同等的税收优惠政策支持，甚至可阶段性地加大针对民营企业的优惠政策力度。清理和修改不利于民间投资发展的相关法规政策，切实保护民间投资的合法权益，培育和发展平等竞争的投资环境。

2.畅通民间投资的融资渠道，构建多层次资本市场和金融体系。一是进一步加快资本市场制度建设，建立多层次的资本市场。至少包括以下几个层面：创业板市场（二级市场）、区域性小额资本市场（三级市场）、风险资本市场。[6]就分工来看，创业板市场主要解决处于创业中后期阶段的中小民营企业融资问题；区域性小额资本市场主要为达不到进入创业板市场资格标准的中小企业提供融资服务；风险资本市场则专门为处于创业初期的中小企业提供私人权益性资本。注重上市公司的结构优化，鼓励有条件的民营企业上市融资，加快发展面向中小企业的创业板市场，为中小企业上市融资提供服务平台。二是构建多元化多层次金融体系。在直接融资方面，向社会定向募集股份和发行债券，并适度推广产业基金、风险投资基金、私募股权基金等融资方式。在间接融资方面，一方面提高大中型银行对民间投资的信贷比重，增加民间贷款规模，降低民间贷款门槛；另一方面培育和发展面向中小企业的金融服务专营机构。具体措施如下：放宽对金融机构的股比限制，支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股、农村信用社和城市信用社的改制。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。为了降低民间投资金融服务机构的成本和风险，要落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策，简化中小金融机构呆账核销审核程序。完善信用制度，建立多层次、多渠道的信用担保体系，包括政府拨款设立非营利性担保公司、由企业集资联合建立商业性的信用担保公司、商会和行业协会等民间组织集资成立互助型担保基金、企业集资联合建立互助担保基金、几家企业联保贷款等形式，并完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。

3.优化投资环境，健全民间投资服务体系。加强对民间投资的服务、指导和规范管理，推进专业化的投资服务机构的建立，完善民间投资的管理决策、营销策划、投资咨询和审核报批等方面的综合服务，充分发挥专业化的市场中介服务组织的积极作用；加强投资信息平台建设，建立固定资产投资项目库和资源库，及时掌握、分析投资市场的现状、竞争态势，及时向社会公开发布国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准、土地供应计划以及城市总体规划、国内外行业动态等投资信息，为投资者提供有效的信息服务，创造一个公开、公平、透明的投资环境，引导民间投资者正确判断形势，减少盲目投资，降低投资风险；规范民间投资监督机制，促进规范经营和防范市场风险，密切跟踪民间投资的方向和规模，引导民间投资转向国家规划中的急需发展领域，避免其向产能过剩行业重复性投资。

4.推动民营企业自主创新和转型升级。鼓励民营企业增加研发投入，提高自主创新能力，掌握拥有自主知识产权的核心技术。支持民营企业参与国家重大科技计划项目和技术攻关，不断提高企业技术水平和研发能力。加快实施促进科技成果转化的鼓励政策，积极发展技术市场，完善科技成果登记制度，方便民营企业转让和购买先进技术。鼓励民营企业加大新产品开发力度，实现产品更新换代，开发新产品产生的研究开发费用可按规定享受加计扣除优惠政策。鼓励民营企业实施品牌发展战略，争创名牌产品，提高产品质量和服务水平。通过加速固定资产折旧等方式鼓励民营企业进行技术改造，淘汰落后产能，加快技术升级。鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业，广泛应用信息技术等高新技术改造提升传统产业，大力发展循环经济、绿色经济，投资建设节能减排、节水降耗、新能源、新材料和环境保护等具有发展潜力的新兴产业。

[1]卓君.关于引导民间投资、发展民营经济的思考[J].金融与经济，2002，(9).

[2]徐策.解除民间投资瓶颈 加快发展方式转变[N].上海证券报，2010-06-17.

[3]朱剑红.统计数据否定“国进民退”[N].人民日报，2010-08-02.

[4]发改委：民间投资在垄断行业所占比重非常低[EB/OL].中国新闻网.http://finance.qq.com/a/20100514/006637.htm.

[5]张镝，周鸿武.民营经济发展的法律环境探析[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2009，(3).

[6]李维安.中国民营经济制度创新与发展[M].经济科学出版社，2009：28.

F832

A

1002-7408（2011）01-0016-03

2009年保定市哲学社会科学规划研究项目“金融危机冲击下我市民营经济发展环境研究”（200902050）。

齐丽红(1977-)，女，河北蠡县人，讲师，燕山大学硕士研究生，主要从事诉讼法学及经济法学研究。

[责任编辑：张亚茹]