□杨柳

民主理念广为接受自治机制有待创新
——海南“村民自治”16年实践评估

□杨柳

海南省委省政府历来高度重视村民自治工作。自1995年开始，截止到2010年，海南已进行了六次村委会选举。目前，海南省委组织部、省委党校、省民政厅等部门正在加大力度，着力推进全省村“两委”主要干部大轮训工作。总结16年村民自治的实践锻炼，可以认为，村民自治取得重大成果，农村各项事业进步很大。

16年村民自治实践成果丰硕

1、民主理念广为接受，权利意识深入人心

自己动手，选择管理本行政村的干部已经成为基本共识。2010年8月5日举行第六届村委会选举的昌江县某村具有选举权和被选举权的选民有874人，收回选票866张，投票率高达99.1%。对另一村进行随机调查显示，该村投票率也超过70%。经过对琼海、五指山、昌江、万宁等市县120名农村选民的意见调查显示，112名受访者认为，村中集体大事如村集体土地承包等应由村民大会或村民代表大会讨论后投票决定，占受访总数的93.3%。99名受访者认为，按照法律和村规民约管理是最能被接受的，占受访总数的82.5%。61名受访者认为设置专门的监督委员会是实现村民民主监督的最佳方式，44名受访者认为村务公开、财务公开是实现村民民主监督的最佳方式，两者共占受访总数的87.5%。

高投票率、对大众决策的认可、对依法治村的重视、对监督权的渴望与期待都说明，经过16年“民主训练”，海南农民已经开始在实践中慢慢“养成民主生活习惯”，民主理念较为普遍地得到接受，权利意识也开始深入人心。

2、化解了基层矛盾，促进了社会和谐

基于农村在和谐社会构建中的重要性，必须重视化解海南农村基层社会矛盾的问题。实践证明，推进和依靠海南农村基层社会的民主化，是化解海南农村社会矛盾的重要途径。在实践中，海南农民结合农村实际，开创性地采用了多层次协调机制，即一般矛盾由包片干部处理，发生斗殴的矛盾由村书记和主任直接处理，历史疑难复杂矛盾由“两委”与村中族老协调处理，完全无法调解的矛盾呈请乡镇政府部门处理。这种在党支部和村委会领导下的多层次利益协调机制，将涉及焦点问题的各个方面和促进农村和谐的各种因素囊括进来，有力地化解了基层矛盾、促进了社会和谐。

3、加快了农村产业结构调整步伐，促进了农村经济持续稳定发展

在海南农村，通过对海口、琼海等地先进村的个案分析发现，先进村集体经济发达，除了地缘优势和资源优势外，组织优势尤其是村民自治健康运行是极其重要的因素。据海口农民群众反映，“实行了村民自治，让村民参与村务管理，调动了大家建村兴村的积极性，全村干群拧成了一股绳，全力发展村级经济。”实践证明，自治制度健康运行的村，村委会会充分发挥集体优势，利用能人，调整产业，兴办实业，从而增强了集体经济实力。反过来，村里集体经济实力的增强，在确保利益分配机制合理可行的条件下，调动了村民参与村务管理的热情，促进了干群关系的融洽，提高了村委会的威信，有利于各项事业的发展。

当前海南村民自治事业面临的挑战

1、缺乏高效的治理机制

选举往往被看作是民主的最基本方式。选举正是以一种在短时间内“看得见、摸得着”的方式来实现民主的。因此，基于选举的“政绩”考量，各级政府将村民自治的注意力转移到民主选举方面。在海南关于村民自治的为数不多的各种办法和条例中，规范民主选举的占了相对多数。而关于规范民主决策、民主管理和民主监督的办法则相对太少。实施中的村民自治则是民主选举先行。民主决策、民主管理、民主监督缺乏类似于村委会选举程序那样详细严格的操作办法，也缺乏足够的重视。不少农村地区由于缺乏相关的配套监督机制，村委会选举之后，如何高效运行，如何既办成大事又让百姓舒心，谁来监督农村权力的运作，这些都是民主制度的软肋。光有民主选举，没有合法高效的治理机制并不能保证村民自治的实现。

2、缺乏“两委”关系协调机制

仿照政权系统建制，在农村也设置了两套治理主体，即党支部（党委）和村委会。党组织成员认为，党组织是村中一切事务的总负责，从前期摸底到制定决策再到贯彻落实，都必须由党组织一手操办。但是，在实践中，村民对自己双手投票产生的村委会更具有感情倾向，在村中可能具有更大的凝聚力、号召力。这样一来，村委会和党支部就会产生摩擦，甚至长期矛盾。个别“两委”班子严重不和的村，村级事务管理混乱，严重影响乡村各项事业的顺利开展。

经过对海口市长流镇、文昌市翁田镇等地一些村的调查发现，33.7%的受访干部群众对村里“两委关系”现状表示不满。尤其是在一些市郊农村、集体经济发达村，“两委”争夺决策权、管理权，推卸工作失误的情况更加严重。

3、缺乏村民权利保障机制

海南农村存在行政权力干预自治权利的情况，主要表现为：一些乡镇政府违法设定竞选条件（如规定候选人财产、宗教信仰等），限制特定候选人参选，委派特定人员担任村委会干部，违法撤销选举产生的村委会干部等；一些乡镇政府通过下发文件、督促检查指导工作的方式，向村委会硬派任务，取代了民主决策与管理制度。村委会实际上是乡镇政府管制农村之手的延伸；由于取消农业税后有些地方实行“村财乡管”的政策，政府通过对财与物的分配，对村级组织加强了监督力度。

进一步发展的现实路径

要着力解决当前海南村民自治出现的问题，就要完善选举制度，创新农村工作新机制，加强技能服务型乡镇政府建设。

1、完善选举制度

一方面要加强执法，严格执行选举办法。要形成一套与民法、刑法相联系的责任追究机制，详细规定选举中各种违法行为的具体处罚措施。对贿选进行严格定义，一旦形成贿选事实，要依法处以刑罚，追究民事责任。黑恶势力严重影响海南村民自治声誉，公安机关要在同级人大或其常委会领导下，主动调查了解本辖区选举状况，建立有偿举报制度，同心协力共同打击黑恶势力。要从任职资格、任职年限等方面作出规定，降低宗族势力霸占村干部职位的可能性。

另一方面要从长远着眼，完善选举制度。为了切实增强农村基层党组织的影响力，在“两委”选举中要加强“双培”工作，走“能人党员——支书或支委——主任或委员”的路子。要树立发展党员的“双培”观念，即“从能人中培养党员，把党员培养成能人”。坚持几年、十几年，许多致富能人经过严格考察会成为党组织的一员，并鼓励这些能人参加村委会选举；同时，许多党员也会成为种养专业户、经商办厂的能人，最终会得到村民的认可。在“两委”选举顺序上，先选党组织，后选村委会，即“先党后政”。这样一来，村党支部掌握了更多的主动权，可以保证新一届村“两委”班子团结协作、步调一致，真正发挥好党支部的核心领导作用。

2、创新治理机制

解决“两委”矛盾，重点并不在于解决人的问题，而在于从机制上解决“两委”以及村民（代表）大会等自治组织的协调与分工问题。“两委”选举之后，最重要的工作就是从制度上保证农村各个治理主体能够和谐有效地开展工作。从全国的实践经验来看，能够相对有效处理两委关系的新机制，主要有邓州市“4+2”工作法、南京赵坝村的农民议会制度、河南中牟县家庭联户代表制度等。

其中邓州市“4+2”工作法的接受度最高，2010年中央一号文件所介绍的正是这种工作机制。按照这一机制，凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，都要按照“四议两公开”的基本程序进行，村级决策程序要按照顺序分6步走，即村党支部会提议——村“两委”会商议——党员大会审议——村民代表会议或村民会议决议——决议公开——实施结果公开。

这些农村工作新机制，部分解决了村党支部与村委会合力不强的问题，解决了党员和群众民主权利难以保障的问题，一定程度上解决了村民大会或村民代表大会形同虚设的问题，解决了部分村干部管理方式简单粗暴的问题，一定程度上缓和了农村社会矛盾。

3、加快职能转变

基于农业发展和农村进步的“二靠”（一靠政策，二靠科技）原则，乡镇政府建设服务型政府的路径在于有效落实政策和加强科技支撑力度。因此，建设技能服务型政府，是乡镇政府建设服务型政府的必然出路。

根据浙江庆元县、海南白沙县的实践经验，技能服务型乡镇政府建设要结合乡镇机构改革，以服务群众为导向，以培养技能型、服务型干部为着眼点。要将干部的岗位应知应会知识、化解农村矛盾纠纷所需的基本法律知识和当地主导产业发展所需技能列为必学科目。用3年时间，对乡镇干部进行培训，使大多数乡镇干部能熟练掌握一至两门当地主导产业发展所需的技能。

在干部掌握技能的同时，还要建立配套机制，使技能型干部与行业协会和农户形成有效对接。浙江“庆元模式”中，为了使乡镇干部的技能得到最大限度的发挥、真正的用于服务农民身上，庆元县采取了一些具体的措施，如各乡镇政府都建立了干部技能服务窗口，将干部姓名、岗位职责、所学技能、联系电话等以固定公开牌形式上墙公示，改变传统的职能体系，使得服务更加具体明确，提高了工作的效率。另外，以“为民服务站”为依托，建立干部的每周“2+x”工作机制，确保驻村干部每周有两天到为民服务站工作。参照“庆元模式”，海南可结合乡镇干部驻村工作相关办法，建立技能服务型干部每周提供两天的技能服务制度，保证技能与实际相结合。◎

□责任编辑：王秋虹□编辑信箱：kidfox@126.com

（作者单位：中共海南省委党校）