任忠宝,余良晖

中国国土资源经济研究院,北京 101149

稀土资源储备刻不容缓

任忠宝,余良晖

中国国土资源经济研究院,北京 101149

本文基于全球稀土资源供需形势和我国储量减少的趋势分析了我国开展稀土资源储备的紧迫性。从储备规避“世贸规则”进行间接控制出口、增强在国际稀土市场的话语权以及降低国家外汇储备风险三个方面阐明了我国开展稀土资源储备的必要性。通过借鉴美国和日本在稀土矿产地和矿产品储备方面的成功经验,结合我国稀土资源储备现状,初步构建了适合我国国情的稀土矿产地与矿产品结合、政府与企业合理分工的战略储备体系。

稀土资源;世贸组织;定价权;储备体系

中国作为世界上稀土资源储量最丰富的国家,由于缺乏在国际市场上的定价能力,导致稀土产品以极其低廉的价格被西方国家大量收购储存。而国内,对稀土的无序开发和偷盗走私造成了严重的资源浪费、环境污染等问题。与此同时,停产的外国企业纷纷通过在中国设厂、收购稀土企业等途径将相关产业转移到我国境内,进一步控制我国的稀土资源。每当我国为了保护资源环境加强对稀土行业管理时,国际上就抛出众多偏见和误解的言论,致使我国管控稀土资源陷入了被动局面。

1 开展稀土资源储备的紧迫性与必要性

稀土是镧、铈、镨、钕、铕、钆、铽、镝等17种元素的简称,具有独特原子结构和优良的光电磁等物理特性,是现代工业发展不可缺少的元素,因此,稀土被称为“工业维生素”。稀土元素不仅在冶金、石化、农轻纺领域应用广泛,也是制造精密制导武器、雷达和夜视护镜等各种武器装备不可缺少和不可替代的原料。此外,在节能环保、新能源、新材料等战略新兴产业领域也发挥着至关重要的作用。

1.1 基于全球稀土资源供需形势和我国储量减少的趋势,开展稀土资源储备势在必行

据《Mineral Commodity Summaries》(U.S.Geological Survey,2011),截至2010年底,世界稀土总储量为11000万吨,其中,中国占50%、独联体占17%和美国占 12%,三国储量合计占世界总储量近80%。但是,根据《中国统计年鉴》,截至2009年底,我国稀土基础储量为1859万吨。通过对比发现:我国统计的稀土储量数据与USGS公布的数据相差悬殊,而我国统计的稀土资源量数据与 USGS公布的数据比较接近,初步判断是数据对接出现了问题,把我国稀土资源量数据当作储量数据与国际储量数据进行对比,这在某种程度上无形中夸大了我国稀土资源的优势地位。从中我们要清醒地认识到两个问题:一是,我们的稀土资源并不像西方国家鼓吹的那样丰富,为保护资源,我国有必要对稀土资源进行储备以及出口限制;二是,西方国家夸大我国稀土资源优势地位的背后可能是为迫使我国继续大量廉价出口稀土资源奠定基础。暂不考虑数据对接问题,我们也可以看出,中国稀土资源储量与产量之间严重失衡,已成为我国越来越难以承受之重。中国的稀土产量位居全球之首,2010年产量为13万吨,占全球稀土产量近98%(欣然等,2010)。从1958年开始,中国开始开采稀土资源,50多年来,为其他国家供应了大量稀土资源,国内稀土储量急剧减少。特别是从 20世纪 90年代至今,根据《海关统计年鉴》(中国海关总署,2010)计算,中国稀土资源出口量增长了10倍,中国稀土资源出口量已占世界稀土资源出口总量的90%以上。我国南方五省蕴藏着非常宝贵的中重型稀土,工业储量达 150万吨,但已经开采90多万吨,只剩下60万吨,按照现在的生产能力,10年后资源就面临着枯竭(杨子健,2008)。到时候,我们需要这些资源就得从国外进口,国外可能会以百倍、甚至上千倍的价格出售稀土材料。

1.2 储备可以有效规避“世贸规则”进行间接控制出口,从源头上保护稀土资源

随着我国发展转型,我国政府渐渐意识到不能再把资源性产品廉价地出口国外,对“两高一资”产品限制越来越严格,大幅提高出口关税,实施出口配额管理,这在世贸组织框架下面临着很大障碍。2009年6月,美国、欧盟正式在 WTO框架内向中国提出贸易争端请求,反对中国对 9种原材料采取出口配额、出口关税和其他价、量控制。尽管商务部正在组织专家积极应对,但胜诉的可能性不大,毕竟我国这些做法不符合“入世承诺议定书”。原材料诉讼案最迟在2011年下半年会有个明确的裁决结果,如果中国败诉,这将会为美国向世贸组织针对稀土政策的申诉铺平道路,对我国出口资源的管理手段和方式也将产生许多负面影响。因此,需要国土资源部在国内环节上更加关注我们各类矿产资源的保护。关贸总协定明确允许成员国为了可耗竭资源和保护环境的需要,对一些资源性产品进行管理和限制,但要在国内的开采、生产、消费各个环节采取同样措施才能对出口采取类似的管制措施。所以,按照世贸规则,我们要从源头对资源进行管制,加快推进稀土资源的战略储备,同时在开采、生产和加工出口领域三个环节并行采取相应措施。

1.3 储备是市场风险控制的宏观经济调控手段,增强我国在国际稀土市场的话语权

国内困扰稀土行业发展的最大问题是对资源的粗放式、无序化开发,虽然发改委、国土资源部每年都会下发年度开采指标,但盗采情况仍屡禁不止。中国稀土产品的生产能力已经远远超过国内外稀土市场的总需求,竞相降价大打“价格战”的景象充斥市场,导致我国稀土产品以“猪肉”、甚至“大白菜”的价格大量廉价出口。矿产储备主要有矿产品储备和矿产地储备两种形式,是矿产资源参与宏观调控的一个重要的手段。矿产品储备通过调节矿产资源的供应和需求,防止矿产品价格大幅回落,平抑市场波动。矿产地储备通过调控矿产资源勘查开发时空布局,调整资源在代际之间的分配,有利于矿产资源的可持续开发利用(陈庆德,2007)。从国家的角度讲,稀土储备不仅能把握国际稀土定价权,实现资源优势向经济优势转化,还能提升中国稀土在国际贸易中的话语权。

1.4 矿产储备是降低国家外汇储备风险的一种形式,可以起到一定的套期保值作用

截止2010年底,中国外汇储备余额28000亿美元。外汇储备可以弥补国际收支逆差,提高国际金融市场融资能力,可以保护一国免受外部冲击。作为稳定货币的手段,外汇储备的确是需要的,但并非越多越好,要考虑其成本问题,拥有过多的外汇储备是不经济的。外汇储备过多还会失去国际货币基金组织的优惠贷款,在必要时还要反过来对国际收支发生困难的国家提供帮助。过高的外汇储备也带来一定的风险,适度分散国家储备是减少风险的有效形式。稀土资源作为一种稀缺性不可再生资源,其价值总体趋势应该是逐步增大。国家动用一定的外汇储备进行稀土资源储备实际上也能起到一种保值升值效果。如果对储备采取灵活管理体制,甚至动用一定程度的储备量参与商业活动,还能起到套期保值作用。

2 国外稀土资源储备的经验借鉴

许多发达国家为了保障本国经济发展的需要,陆续开展了资源储备的相关工作。目前,全球资源争夺日趋激烈,开展资源储备工作显得尤为迫切,但我国这方面工作经验不足,需要借鉴发达国家在资源储备方面的成功经验。本文选择美国和日本为样本主要出于两个原因:一是,美国是稀土资源丰富国家的典型代表,日本是稀土资源匮乏国家的典型代表;二是,美国稀土资源地储备做的比较成功,日本稀土原材料储备做的比较完善。

2.1 美国“低封高采”的稀土储备政策,有效地保证了国内稀土资源的供应安全

美国是世界上稀土资源十分丰富的国家,储量1300万吨,居世界第三位。在20世纪60、70年代,美国的稀土除了自给外,还供应世界各地,是全球最大的稀土供应国家。为保护稀土资源,美国在1997年封存了国内最大的已探明稀土储量达430万吨的Mountain Pass矿(张新安,2002)。美国稀土开发环保很严格,投入很大,加之互联网经济泡沫破裂,导致对稀土资源需求骤减,稀土价格跌至谷底,开发稀土无利可图。2002年,美国稀土矿全面停止开采,此后,美国的稀土供给全部从国外购买。2009年美国稀土进口量1.3万吨,75%来源于中国。美国既是世界稀土主要的进口国,又是高端稀土产品出口国。随着工业的发展和稀土的用量增加,中国在出口配额上进行了一定的限制,出于国家安全和经济安全的考虑,美国正在重整稀土战略,准备重启稀土开采,恢复生产国防装备和绿色科技所必需的原材料,以应对各方对中国主导稀土行业日益加剧的忧虑。2010年3月,美国Moly Corp矿业公司宣布重新启动Mountain Pass稀土矿,计划在2010和2011年间对该矿稀土金属矿床分布的广度和深度进行勘探,2012年重新开矿场,使年产能力达到1.8万吨。除积极开发稀土资源外,美国十分重视稀土资源战略,美国能源部表示,将拟定战略增加美国稀土产量、寻找替代材料,并提高稀土资源使用效率。

2.2 日本高科技下的稀土资源扩张策略,建立了多元化的全球稀土供应链

日本是世界上最早拥有稀土钕铁硼专利技术的国家,其他国家出口、销售钕铁硼都需要购买它们的专利,中国有 5家稀土企业购买了这项专利。日本靠着他们的专利技术,迅速占据了稀土的国际市场。日本不但稀土产业化水平很高,而且对稀土的开发应用都是极尽所能。日本很多高科技产品和高科技材料,包括 3c产品,即通信产品、电脑产品、消费产品都大量出口,为稀土的应用提供了广阔的舞台。日本科技上发展上,稀土用量特别多,每年日本消耗稀土约 3～4万吨。日本没有多少稀土资源,90%的稀土供应依赖中国,这也催生了日本完备的资源储备战略。日本政府从20世纪60年代就开始了海外矿产资源的摸底调查,通过向资源国输出技术、资本以及人力资源,积极参与海外矿产资源的开发,积极实施国家和民间储备。1993年,日本开始建立稀有金属储备制度和基地,目前。日本的稀土存量已经足够该国使用至少20年,是储备稀土最多的国家。自中国宣布减少稀土出口配额以来,日本积极扩大其他来源。2010年9月,住友商社在哈萨克斯坦参与了从铀矿中提取稀土的商业活动。日本丰田通商也计划今后 5年将向稀土矿山开发投资400亿日元。10月日本打出了“连环掌”,分别同蒙古、印度和越南达成了稀土开发协议。此外,日本还用“组合拳”保障稀土供给,日本国会通过了3369亿日元的追加预算案,加上原来的1000亿日元,专门用于和第三国合作开发稀土资源,以及国内稀土金属回收利用技术开发。

3 我国稀土资源储备现状

20世纪60年代,世界最大的稀土矿——中国的白云鄂博开始向国外少量出口稀土。当时在世界范围内,稀土开采主要集中在美国mountain pass的稀土矿。而较为先进的稀土分离技术则被法国Rhodia稀土厂掌握并垄断着(陆书玉,1997)。那时,中国急需从稀土资源大国变成稀土生产大国。70年代后期,中国研究出了“稀土萃取串级理论”。在这个理论指导下,可以高效地进行稀土分离。到90年代,中国的稀土分离技术逐步领先世界,在世界范围内形成了一场“中国冲击波”,企业的数量和规模不断膨胀。当时全世界的稀土需求量只有10万吨,中国的稀土分离能力却达到了15万吨以上,开始超过了需求,中国稀土就此大量出口(邬沛民,2006)。那时,购买中国稀土比自己开采的成本还低,各国不再开采自己的稀土,都购买中国稀土。新世纪以来,稀土资源过度开采和过量出口带来的种种问题日益凸显。2007年,政府开始加大力度对混乱局面进行整顿,“从大乱走向大治”。2008年,《全国矿产资源规划(2008—2015年)》提出建立矿产地战略储备机制,进行钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采特定矿种的重要矿产地战略储备,建立 10-30个大中型矿产地战略储备。2009年,《稀土工业发展的专项规划(2009—2015年)》提出严格执行指令性计划,不再批准新稀土矿采矿权,对于现有稀土企业,将着重从技术装备水平、环境保护、管理水平三方面入手实行淘汰,并鼓励稀土产业进行联合重组。2010年,包钢稀土高科技股份有限公司被内蒙古自治区人民政府批准实施稀土原料产品战略储备,兴建10个稀土氧化物储备设施,主要为轻稀土精矿资源,总储备量超20万吨,这一举动迈出了稀土储备的第一步,在整个稀土行业引起各方面的关注。2010年7月,中国宣布下半年稀土出口配额将减少。2011年1月,国土资源部为加强稀土资源保护和合理开发,决定在江西赣州设立首批稀土国家规划矿区,包括11个区块,总面积2500多平方千米,预测远景资源量约76万吨,其中中重稀土资源储量约71万吨。规划矿区将按照经济建设和市场需求有序投放矿业权,分阶段合理勘查开发,控制稀土资源开发强度。目前,国土资源部相关司局及事业单位也在积极开展矿产资源储备研究工作,并形成了相关研究成果,为开展稀土资源储备工作奠定了重要基础。

4 构建我国稀土资源储备体系的设想

稀土资源储备是为保障国家发展对稀土元素的持续需求,保护稀土资源和生态环境,调控稀土资源市场,防止稀土产品价格大幅回落,提升我国在国际稀土市场的话语权,实现资源优势向经济优势转化而对稀土产品储存和稀土资源封存。本文初步构建稀土矿产地与矿产品结合、政府与企业合理分工的战略储备体系,如图1所示。

4.1 储备形式

矿产资源储备形式有两种,一个是矿产地储备,另一个是矿产品储备。矿产品储备包括两种行为,一种是国家行为,一种是企业行为(王玉平,1998)。依靠原材料生产的企业,需要通过矿产品储备来维持正常经营,会按照市场情况和企业生产需要进行原材料储备。另外,国家为了保证国家经济安全和资源安全也要进行一些矿产品的储备。矿产地储备主要由国土资源部来开展,发现了矿产地暂时由国家管理,进行必要的储备,一旦需要的时候可以逐步开发出来。国土资源部主要通过加强勘查新发现一些矿产地,通过国家的投入,或者是通过从一些矿产地所有者的手中收购矿产地等方式进行储备。以物质产品储备方式实施的矿产品储备,实践中已经相对成熟。而矿产地储备作为一种建设运营成本较低、易于管理、保障时效长的资源储备方式,尚未进入实质性操作阶段,需要站在国家资源安全和保障经济社会持续、平稳、健康发展的高度来加以认识和加快推进(鞠建华,2009)。稀土资源储备应把收购稀土产品的储备方式与“封矿于山”的矿产地储备方式结合起来,并允许各企业出于利益考虑建立自行储备机制,从而形成国家层面稀土产品与大中型矿产地的战略储备体系。

图1 稀土资源储备体系框架示意图Fig.1 Reserve framework of rare earth resources

4.2 储备规模

矿产储备应当按照既保障国家安全和经济发展需要的原则,综合考虑国内外社会经济政治态势、正常时期矿产品消费水平以及非常时期对矿产品的需求以及我国国情矿情等因素,确定科学合理的储备目标规模和分阶段实施方案,并根据形势的变化作必要的调整(陈毓川,2002)。稀土储备规模应根据国内资源储量和国际市场形式的变化在不同阶段实现低度储备、中度储备和高度储备。低度储备是要基本满足进口国的正常消费,限制或禁止进口国的资源储备。中度储备是根据国内外矿产品价格及市场需求来确定储备规模,进而调整生产量及出口配额,从而实现资源优势向经济优势转化。高度储备是生产只保证国内消费,对外原则实行零出口,对内严格资源管理,调控资源开发与利用,实现资源的集约节约利用(贾文龙等,2010)。

4.3 储备布局

矿产储备的布局同产业布局息息相关。从某种程度上讲,矿产地战略储备的布局同产业布局具有一定互补性,而矿产品储备的布局同产业布局具有一致性(范继涛等,2010)。根据已发现稀土资源的分布情况,结合国土功能区划、矿产资源规划、稀土工业发展规划及矿产品消费地分布等因素,确定稀土资源储备布局的建议如下:北方稀土以矿产资源探明储量的储备为主,做好产品和原材料储备;南方稀土从产业链上想办法,把深加工环节控制起来,做好空间布局,划定禁采区和限采区。

4.4 运行机制

建立稀土资源储备运行机制主要包括三方面内容:一是收储,当稀土资源储量有较大幅度增加或市场供大于求、矿产品价格偏低时,国家储备机构有必要适当收储稀土资源以调控市场。二是释储,当稀土产品价格畸高,对经济发展造成严重影响,经相关部门批准,可以动用稀土资源储备。三是轮储,根据勘查新增矿产地情况,以调整优化稀土资源储备的布局、结构和质量为目的,可以在保持储备规模总体平衡的前提下,释放部分已储备矿产地用于商业性勘查开发,同时收储相应的新增矿产地进行轮换。

最后,保障稀土资源储备的顺利实施需要中央财政设立资源储备专项资金。专项资金主要用于收储、勘查、维护、管理的支出,资源储备动用的收入主要用于补充储备专项资金,形成资金滚动的循环机制。地方矿产资源的开发涉及到地方经济发展和地方资源保护的关系问题,要在体制上逐步完善,通过一些税费政策、财政转移支付或者保护管理经费的形式,尽可能向资源所在的地方倾斜,能够使他们在保护期间得到一定的补偿,保证地方生活和经济发展稳定。

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Implementation of the Rare Earth Reserve Policy without Delay

REN Zhong-bao,YU Liang-hui
China Academy of Land &Resource Economics,Beijing101149

Based on the supply-demand situation of rare earth resources both in China and in the whole globe,this paper has analyzed the urgency of implementing rare earth reserve policy in China,and also expounded the necessity of this policy from the aspects of indirect restriction of the export by evading WTO treaty,strengthening China’s power in transacting businesses with other countries,and degrading the venture of foreign exchange reserves.In the light of the successful experience obtained by the USA and Japan and the present situation of China,this paper tentatively draws the outline of constructing the strategic reserves system for rare earth resources,which includes the combination between resources and materials,and the division of responsibilities between government and enterprises.

rare earth;World Trade Organization;price fixing right;reserve system

P618.7;F113.3;F123.2

A

10.3975/cagsb.2011.04.16

本文由国家社会科学基金重大项目“土地和矿产资源有效供给与高效配置机制研究”(编号:09&ZD046)资助。

2011-04-13;改回日期:2011-06-01。责任编辑:魏乐军。

任忠宝,男,1982年生。助理研究员。从事资源经济研究。通讯地址:101149,北京259信箱。电话:010-61595951。E-mail:renxiaoyao1982@163.com。