靳燕凌

(延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000)

一、群体性突发事件概述

1.概念与类型。所谓群体性事件，是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、个别组织，在其利益受到损害或不能得到满足时，受人策动，经过酝酿，最终采取静坐、集会、游行、上访、罢工、罢课、罢市等方式向党政机关施加压力，甚至冲击党政机关和其他要害部门，阻断交通，乃至采取打、砸、烧、杀等破坏公私财物，危害人身安全方式，以求解决问题，并造成甚至引发某种治安后果的扰乱社会秩序的事件。［1］关于群体性事件的类型，中国行政管理学会课题组在国家社科基金项目《中国转型期群体性突发事件对策研究》中也把群体性事件分为五种类型:一是有关城市问题的群体性事件，如职工下岗、城市拆迁安置等问题引发的群体性事件;二是有关农村问题的群体性事件，如土地纠纷、农民负担过重等引发的群体性事件;三是涉及民族问题的群体性事件，主要是各民族相互交往过程中因利益关系、生活习俗等而引发的冲突;四是涉及宗教问题的群体性事件，主要是因宗教信仰、宗教管理等问题发生的矛盾;五是涉及金融问题的群体性事件，主要是因非法集资和金融风波危害到部分群众利益而引发的群体性事件。［2］

2.特征与成因。目前我国群体性事件的数量不断增加，规模不断扩大，涉及面越来越广，行为方式越来越激烈，而且组织化程度也越来越高。这些事件的不断发生和所造成的负面影响已成为影响社会稳定和发展的一个突出问题，如果不能有效预防和妥善处置，将会引发更大的政治问题，直接影响社会政治稳定，干扰改革和发展，进而影响到我国社会主义现代化建设的进程。导致群体性事件发生的原因很多，既有社会转型时期阶层分化、利益分配不均、群众利益得不到保障等经济方面的因素;也有政治体制改革滞后、官员腐败、干群关系紧张等政治方面的原因;及群众主体意识增强但法治意识淡薄、凭借“法不责众”、“人多势众”进行聚集抗议等文化因素。而传统的政府治理模式的弊病，无疑成为促成群体性事件高发的一个重要的社会管理方面的因素。本文将试图探讨我国政府治理模式的弊病对群体性事件的影响，说明加快政府治理模式的改革，成为有效化解群体性事件的一个重要的政治因素。

二、我国传统的政府治理模式的弊病及对群体性事件的影响

1.行政效率的滞后使得社会公平成为一个棘手的社会问题。转型时期，传统的平均主义利益分配机制被打破，社会分化日益加剧，一方面出现了很多富裕阶层，另一方面也使一些人承受了社会转型所带来的下岗、失业等社会剧痛。这是社会发展和体制转型过程中所必然出现的现象。政府必须坚持公平与效率的原则，切实维护好大多数阶层的利益，推动社会保障制度的建立，解决好困难群众、利益受损阶层的问题，最大限度的维护社会公平。而我国当前一些地方政府行政效率滞后，不能及时解决群众的问题，使得群众的矛盾逐渐积聚、贫富差距愈来愈严重;加上政府行政体制改革滞后、机构臃肿，官员腐败问题严重、干群关系紧张，又极大的加剧了社会的不公平。

2.强制型的行政方式与群众主体意识的提高逐渐相悖。传统社会，我国政府的治理一直采取的是一种管制与压力型的治理模式，要求民众完全服从、不允许有任何的反对之声。这在信息化程度不高、民众自我意识淡薄、社会相对公正的情况下，还是起到了保证政令畅通、维护社会稳定的作用，但在当前的转型时期，信息高度发达、民众自我意识不断提高、社会分化日益明显，加之，全球化过程中，西方国家一些先进的政府治理理论与经验的传播及现代社会对民主法治的诉求，无疑都使民众呼唤一种服务型政府，渴望政府能够更好地为民众提供优质的服务，有效的解决社会发展过程中一些突出问题，维护社会的公平与公正，推动社会的民主化进程。但在众多的群体性事件当中，一些当地政府仍然沿用传统的治理模式，不是平等地与民众交流，妥善的化解矛盾，而是动辄命令、强制的做法，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但民众怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而会引发更大的冲突。

3.官僚体制的迟滞不能及时有效解决群众的权益问题。官僚制也叫科层制，它在传统社会起到了整合资源、维护社会稳定的作用。然而，现代社会随着网络信息技术发展，社会结构的日益分化，传统的行政理念与治理模式已经不再适应社会发展的需求，科层制本身固有的缺陷也越来越突出，如机构缺乏弹性，无法适应环境变化;层级太多影响行政效率;机关规模缺乏标准;职能部门之间，由于本位观念，互不协调，甚至互相制擎;权力集中缺乏民主参与;官员对上级负责，忽视民意;机关运作中抓权、扩权屡见不鲜等;引发了政府管理的危机。［3］众多的群体性事件都源于许多基层官员对民意的漫不经心，引发了社会舆情转向社会冲突，错过了处理群体性事件最宝贵的机会。那么，到底是什么原因造成地方官员对社会矛盾的反应迟钝?如果用学者的话说，这是一种体制性的迟钝，与现行干部考核任用、政绩评价体制有关。用老百姓的话说，干部只报喜不报忧，谈问题是“金字塔”，一级一级往上缩小，讲成绩是“倒金字塔”，一级一级向上夸大“。小事不报告，大事先摆平再报告”，等摆不平被迫报告时，局面已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。［4］

4.信息不对称不能满足群众对官方信息公开的要求。信息公开是现代社会对一个民主政府的基本要求，只有信息公开才能保证公共政策制定的公平与效率，避免官员的贪污腐化与权利寻租，才能为群众提供平等的竞争机会，避免一些优势阶层的信息独享与资源垄断。在很多群体性事件的处理当中，很多当地政府想法设法封锁信息，即任何不利于自己的信息首先封锁，成就逐级放大、问题逐级缩小，只报喜不报忧。而不是把问题向群众说明，采取公开的对话方式以取得群众的理解与信任，这种做法使得群众因为不知情而猜忌、困惑，更加怀疑政府处理问题的公正性与能力。于是，群众就会选择采取抗议的方式对待政府的行为，要求政府公开事件的真相和处理过程。

5.沟通机制的单一不能及时化解群众对政府的不满。新公共管理理念要求一个政府应该建立社会安全阀机制，即通过一些组织、机构等缩短政府与民众的距离，让群众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，等于在政府与群众之间安装了一个安全有效、双向互动的“缓冲网”，使社会张力得以释放，社会免于脆性崩塌。我国传统的政府与民众的沟通机构就是政府设立的信访部门。但一段时间以来，压制上访、截访甚至以“精神病”为名滥用强制措施的负面新闻不时见诸报端。一些基层信访部门常常为维护一方“稳定”而有意截访，在一定程度上造成了所谓“越级上访”。［5］群众在政府难以及时解决问题，个人力量实在淡薄，又没有可以依靠的团体或组织，在万般无奈的情况下，他们选择了聚众示威、抗议，寄希望于政府和上级部门的关注，以使权益得到保护、问题得到解决。

三、加快政府治理模式的创新，有效化解群体性事件

1.提高政府的公共管理效率，不断增强社会公正与公平。据统计，70%以上的群体性事件源于经济利益问题，转型期社会分化、贫富悬殊已经成为社会发展中的突出问题。而政府的责任就是维护社会的公平与正义。而要做到这一点，首先要有高效的行政效率，因为政府行政效率的迟滞已经不能满足社会发展中众多公共事务需要及时解决的需要;其次，对政府来说，效率不是追求的最终目的，社会公平和正义才是政府治理的理想目标。政府必须具有公共责任心，以不违反机会平等和公众监督原则为前提，绝不能让少数人中饱私囊。一方面要充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，提高经济发展的效率和效益;另一方面要坚持社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别是要保障社会弱势群体的合法权益，为他们创造一个公平、公正的社会环境。要注意完善政府机关的监督检查手段，消除对公共利益以及公民、法人和其他组织合法权益具有威胁的因素与隐患。社会发展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。当前，一定要从群众最关心、最现实的问题入手，努力维护人民群众的根本利益，使弱势群体得到来自社会和政府的更多关怀，不断地使人民群众从经济社会发展中得到更多的实惠。［6］

2.推动政府权利运行法治化，建立民主服务的政府。首先，应该确立一种正确、科学的价值理念，政府及公共机构人员必须及时的转变观念，抛弃“官本位”的文化陋习，树立全新的行政价值和管理理念;其次，要加强政府的法治建设，政府权利的运行一定要有法律的监督和制约，比如，不能滥用权利，随便调用警力、采用强制手段来镇压民众合理的利益诉求，不得违规使用枪械、警棍等武器。建立严格的责任追偿制度，对事件处理当中一些行政人员违法、不当的行政行为要进行制裁、追究，使他们时刻牢记自己的行政职责，不敢僭越权利的界限，更好地为民众服务。

3.推进政府行政体制改革，建立高效弹性的政府。首先，要转变政府职能，减少对社会和市场的干预，加快政府机构改革步伐，精简机构，裁汰冗员，简化规章制度。第二，要减少官僚体制的等级链，缩短政策制定与执行层的距离，使政府组织向扁平状、弹性化转变，这样才能够迅速解决问题，提高组织效能;第三，应完善行政管理绩效考评制度，发挥公务人员的积极性和创造力，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的高效运作提供新的动力支持。第四，要制定科学的管理程序，使各项管理活动井然有序地进行，不至于在某个环节和过程中浪费时间，延缓决策过程;第五，要建设节约型政府，严格监控财务运行，采用成本—收益分析法衡量活动的必要性，最大限度地节省政府开支，这也是实现政府廉洁高效的重要手段之一。

4.推进信息公开，形成公开透明的政府。列宁曾指出:“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”公开是公共权力监督的前提，没有公开，任何公共权力监督都无从谈起。政府在运行上应该实行透明行政，公民对公共事务享有知情权、监督权以及参与权，从而有效制约政府行为并提高政府效率。政府通过举行有关审批事项及行政决策等方面的新闻发布会。一方面向社会公布有关行政信息赋予群众以知情权，同时在报刊电视等媒体上辟出专栏以披露行政过程中各类违规违法行为实现“阳光行政”。通过舆论压力促使政府及其公务人员严格依法行政。也通过信息公开，使群众及时了解一些事件发生的真实原因及过程，这样就打消了他们的疑虑，不再有被蒙蔽的心里，通过媒体等渠道及时了解事件的处理过程，较好的维护自己的权益。

5.建立多元对话沟通机制，形成及时回应型的政府。“回应型政府”是伴随着西方政府治道变革产生，并在新公共管理理论中得以提升，逐渐成为当代各国政府所共同认可的一种政府治理模式。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是责任明确、积极回应公众需求的政府，公众不仅仅是被管制者的角色，还是政府提供的产品及服务的消费者。笔者认为，回应型政府最重要的是建立多元对话沟通机制，为此，一要做到确保政府与民众联系的渠道畅通，对政府来讲，发挥国家信访部门的沟通作用，尤其是基层信访部门的工作，更有利于群众意见的充分表达。二是要培育和完善社会中介组织，发挥群众团体和其他社会组织的桥梁纽带作用。三是要加强社区和农村自治组织的建设。通过发挥社区和加强农村自治组织的功能，把群众的意见、要求及时、有效的反映上来，通过社区和自治组织的沟通和自下而上的这种有效途径，使政府与民众增加了解，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。

［1］陈奇.群体性事件的基本特征及预防处置策略［J］.中共福建省委党校学报，2007(10).

［2］汪独友.群体性突发事件的成因分析［D］.河海大学硕士学位论文，2007.

［3］吴清军.新时期我国政府治理模式的变革［D］.河海大学硕士学位论文，2007:12.

［4］杨敏.群体性事件之政府答卷［J］.特别策划，2009(1).

［5］杨鹏.领导“下访”是为了减少群众上访［N］.华商报，2009－04－16.

［6］邢孟军.当代中国政府治理模式创新浅析［J］.学习论坛，2005(1).