文/敬志远

倾听迈进法治政府的脚步声2010年国务院法制工作盘点

文/敬志远

2010年，“ 十 一五”规划收官，2011年，“十二五”开局之年。虽然2010年已经渐行渐远，但是一年来，国务院法制工作以贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》为主线，依法行政取得显著成效，法治政府建设在新的历史起点上迈出新的步伐。

出台加强法治政府建设意见，彰显依法行政决心

2010年10月10日，《国务院关于加强法治政府建设的意见》颁布实施，这是国务院在新时期加强法治政府建设的又一重大举措，对于贯彻落实依法治国基本方略、发展社会主义市场经济、促进社会公平正义、深化政治体制改革具有重要意义。

2010年8月，温家宝总理在国务院召开的全国依法行政工作会议上讲话指出，依法行政是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。

中国法学会行政法学研究会会长应松年说：“这份意见对2004年建设法治政府以来取得的经验予以了总结并加以推广，提出了一些具体措施，表明了在推进法治政府建设过程中，中国政府是认真的、有决心的。”

纵览意见，其中不乏一些更加“强硬”的规定：

——公务员录用考试要注重对法律知识的测试；县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班；

——除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要向社会公开征求意见……坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向；

——各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务；

——要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序；

——对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责……

应松年表示，依法行政就是要求行政机关做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，以此来切实保护公民权利。可以说，依法行政的本质就是“治官”和“治权”。

事实上，近年来我国政府一直致力于推进依法行政。1997年，中国共产党第十五次全国代表大会提出“建设社会主义法治国家”的目标，这对于行政机关来说就是要依法行政。两年后，“依法行政”被写入宪法。2000年，国务院为贯彻党的十五大提出的方针，专门召开了全面推进依法行政工作会议，在全国范围内推进依法行政。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出依法行政基本要求和“建设法治政府”的要求，用10年时间建成法治政府。

不久前，温家宝在做关于“十二五”规划建议的说明时再次表示：要加快建设法治政府，用法律法规调整政府、市场、企业之间的关系，依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化、程序化。

在实现建成法治政府目标时间表越来越紧迫之际，中国政府出台这份意见的及时性、重要性和紧迫性都是不言而喻的。

促进社会和谐，做好重点领域工作旨在化解矛盾

2010年12月15日，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次征求意见稿）》。“新拆迁条例”再次向社会征求意见。

行政法规在制定过程中两次向社会公开征求意见，开创了政府立法的先河。二次征求意见稿针对群众关心的房屋征收的补偿问题，征收范围的确定即公共利益的界定，房屋征收实施机构、强制搬迁等问题予以了明确规定。

这个条例的制定还要回溯到2007年12月14日。温家宝总理主持召开国务院第200次常务会议，《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》是第一项议题。会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。

温家宝说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”

根据会议要求，国务院法制办及有关部门先后在北京、广州、上海、大连等地深入调研，多次召开各种形式的座谈会，分别听取了地方及其有关部门、被拆迁人、房地产开发公司和拆迁公司负责人的意见，多次召开专家论证会和部门协调会，并对条例做了反复的修改和完善，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》。

2010年1月29日，国务院法制办公布了这个征求意见稿。截至3月3日，共收到意见和建议65601条。2010年12月30日，第二次公开征求意见结束。这部引发公众瞩目的新条例，在短短半个月内，国务院法制办就收到了10426条建议。

人们热切期待这个条例的出台能让“民有冤可诉，官有理可讲，拆有法可依”，不会再有流血、对峙、钉子户、上访人出现。

对于消除“乙肝歧视”，国务院历来高度重视。但由于种种原因，实践中乙肝病毒携带者在入学、就业时受到限制和不公正对待的问题长期存在并且得不到根本解决。

为了彻底解决乙肝病毒携带者入学难、就业难问题，国务院法制办会同有关部门邀请权威专家对乙肝病毒的传播途径、总体情况和发展趋势作了充分论证。

2010年2月10日，以国家人力资源和社会保障部、教育部、卫生部的名义公布了《关于进一步规范入学和就业体检项目、维护乙肝表面抗原携带者入学和就业权利的通知》，明确取消入学、就业体检中的乙肝病毒检测项目。新政策出台后，国务院法制办督请有关部门和地方政府全面清理、修订与乙肝检测新政策不一致的规章和规范性文件。通过这些努力，为切实保障乙肝病毒携带者的合法权益发挥了重要作用。

行政立法为经济社会平稳较快发展提供有力制度保障

2010年，政府立法工作紧紧围绕国务院的总体部署和主要任务，为经济社会发展提供制度保障。全年共向全国人大常委会提交法律议案7件，制定行政法规19件。

为了改革和完善车船税税制，促进节能减排，国务院向全国人大常委会提交《中华人民共和国车船税法（草案）》的议案；为了规范市场价格稳定，保护生产者和消费者利益，依法严厉惩处价格违法行为，修订了《价格违法行为行政处罚规定》；为了维护国家经济秩序，保障国家税收收入，加强发票管理和财务监督，依法惩处发票违法行为，修订《发票管理办法》。

为了加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展，加强宏观调控和市场监管，国务院还制定了《海关事务担保条例》《外国企业常驻代表机构登记管理条例》，修订了《中华人民共和国专利法实施细则》和《知识产权海关保护条例》。

同时，政府还不断创新社会管理机制，维护社会和谐稳定，加强社会建设方面的立法项目。国务院向全国人大常委会提交《中华人民共和国人民调解法（草案）》的议案，完善人民调解制度，规范人民调解，预防和减少民间纠纷，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。为了继承和弘扬中华民族优秀文化传统，进一步加强和完善非物质文化遗产的保护、保存工作，促进社会主义精神文明建设，向全国人大常委会提交《中华人民共和国非物质文化遗产法（草案）》的议案。

加强政府内部层级监督，规范行政行为，依法化解社会矛盾纠纷

备案审查是政府层级监督的重要手段，是维护法制统一和政令畅通的重要措施。2010年国务院共收到备案登记的地方性法规632件、地方政府规章557件、部门规章158件。

加强法规规章备案审查，就要做到“有件必备，有错必纠”。国务院法制办对31件与上位法相抵触、违法设立优惠政策和管理措施、违反世贸组织规则、搞地区封锁和部门垄断以及其他不符合备案要求的规章进行了不同方式的处理。

2010年，我国县级以上各级政府不断完善行政复议工作机制，提升行政复议能力，提高行政复议案件办理的质量和效率，及时纠正了大量违法或者不当的行政行为，有效保护了公民、法人的合法权益。

据了解，国务院2010年共收到行政复议申请814件，完成695件，有力发挥了行政复议“渠道畅通、案结事了”的功能。

创新执法理念，完善执法制度，进一步规范行政执法行为是建设法治政府的题中应有之义。

2010年，各地方、各部门继续推进相对集中行政处罚权，深入推行行政执法责任制，根据法律法规规章的制定、修改、废止情况及时调整执法依据，依法规范界定执法职权，完善执法制度，在行政执法理念和执法方式上有许多创新。

实践中，很多行政机关已经建立了行政执法投诉、行政执法主办人、重大行政处罚备案、行政处罚事前法律审核、行政处罚告知、行政处罚案例指导、行政处罚案卷评查、行政处罚检查、行政执法绩效评估、行政执法评议考核和行政执法责任追究等制度。通过行政执法方式不断创新，行政执法行为进一步规范公正文明。

同时，根据全国人大常委会和国务院的统一部署，国务院法制办从2010年年初开始，会同有关部门用近一年的时间，对现行行政法规进行了认真清理。这是在1983年以来，国务院对行政法规4次全面清理的基础上，根据经济社会发展和改革深化的新情况、新要求，对现行行政法规的又一次全面清理。

通过对截至2009年底现行的6 91件行政法规的清理，对其中与经济社会发展和改革深化的要求已明显不相适应，与新制定或修改的法律不尽一致、不够协调，适宜于集中一揽子“打包”废止或修改的，提出了废止或修改的建议方案。目前，行政法规清理工作已基本完成。

建设法治政府任重道远，依法治国引领法治政府加速前行

1997年9月，依法治国作为我们国家的基本方略，首次出现在党的十五大报告中。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政、建设法治政府，核心是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章管理国家和社会事务、经济和文化事业。

国务院发布了关于加强法治政府建设的意见，这对于我国推进依法行政有着紧迫而现实的意义。我国经济社会发展正进入新阶段,社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾不断增加,群体性事件时有发生。如何处理好各种矛盾,关系到人民群众切身利益,关系到政府形象。

推进依法行政必须提高国家机关工作人员,特别是领导干部依法行政的意识和能力。人们看到在行政机关依法行政的同时，一些政府机关的不和谐声音也不绝于耳，如同样在2010年被曝光的陕西省国土资源厅以“协调会”决定否决两级法院生效判决，重庆李渡工业园区管委会发公函“警告”法院“不得一意孤行”。少数官员采取批条子、打招呼等方式破坏依法行政的事情也时有发生。

这些事例充分说明，只有政府部门领导干部和工作人员带头维护法律权威,带头学法、守法、用法,才能防止“以权压法”、“以言代法”的现象发生,才能运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的矛盾和问题。

推进依法行政必须严格公正文明执法,规范行政执法行为。“钓鱼执法”、“躲猫猫”等事件，人们还记忆犹新。“不得粗暴对待当事人,不得侵害执法对象的人格尊严”,是文明执法的底线。法律法规的严肃性依赖于良好的执行。

推进依法行政要做到违法必究,加大行政问责力度,给“违法行政”带上紧箍咒。行政问责必须常抓不懈,对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为,导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的,要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。只有从制度上督促和约束行政机关及其工作人员,才能让掌握公权力的人依法行使权力、履行职责。

建设法治政府很难一蹴而就，它将是一个长期的系统工程。建设社会主义法治国家,法律必须被全社会尊重和信仰,任何组织和个人都有依法而行的义务,各级政府理应对法律怀有敬畏之心、依法行事,从而引领社会公众遵法守法。

编辑：卢劲杉 lusiping1@gmail.com