文/于霄

环境影响评价与公众参与读《环境影响评价法制研究》

文/于霄

环境是喝的水，是呼吸的空气，是吃的食物，是行走的土地，它一旦被破坏，你我便没有了生存的依托。我们绝不能等到灾难发生才想起保护……

林宗浩，1971年生，吉林延吉人。2006年毕业于韩国庆北国立大学获公法学博士学位。现为山东大学法学博士后流动站在职博士后，烟台大学法学院讲师。主要研究领域：环境影响评价法制、信息法制。

也许当你盘中的菠菜染上了来自日本的尘埃，你才第一次意识到环境污染的可怕；也许你早在住所对面建起了化工厂时，就对环境污染恨入骨髓。但当一切都不可挽回，愤怒、咒骂、哭泣甚至惩罚都变得软弱无力。环境是喝的水，是呼吸的空气，是吃的食物，是行走的土地，它一旦被破坏，你我便没有了生存的依托。我们绝不能等到灾难发生才想起保护。

环境影响评价是在开发项目的审批之前，事先调查或预测其对环境的影响，并审议各种替代方案，通过广泛的公众参与和相关信息公布，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，为决策机关提供科学合理化建议的相关制度。环境影响评价制度最早在1964年的加拿大国际环境科学会议上提出，但当时并未形成法律。而环境影响评价作为一国法律制度，首先在美国得到确立。1969年美国颁布了《国家环境政策法》，并首次在全国范围内执行了环境影响评价。从此以后这一制度被认为是美国环境政策的核心。而此种以预防为主的环境法律体系，在执行中表现出了充分的有效性，所以迅速为世界各国效仿和引进。

公众参与是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。环境影响评价中的公众参与是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式，遵循一定的程序，参与与其环境权益有关的环境影响评价活动，使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益。环境影响评价制度中需要公众参与，不仅仅是因为公众参与可以使公共决策更加科学和民主，或是因为公众参与有利于公共信息的传播和理解，而是因为环境问题与生活其中的人们有着切身的利益关系，有时甚至是性命攸关。他们不但有权对影响环境的事件知情，更有权对这些事项参与决策。

我国环境影响评价制度的发展经过了三个阶段。第一个阶段是1973年～1979年的引入和确立阶段。在这一阶段，我国研究了国外的环境影响评价制度，并颁布了《环境保护法（试行）》。该法规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程中，必须提交环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后，才能进行设计。”从此，我国的环境影响评价制度正式确立。第二个阶段是1979年～1998年的强化和发展阶段。1989年我国颁布了《环境保护法》，而到了1991年，环境影响评价中的公众参与制度才真正开始起步与发展起来。我国环境影响评价的公众参与主要得益于国际金融组织的推动。1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供捐款的环境影响评价培训项目，该项目首次提出在中国的环境影响评价报告书中要引入公众参与机制。至此，公众参与就成为了我国环境评价的热点问题。第三个阶段是1999年至今的提高和完善阶段。《环境影响评价法》于2003年9月1日颁布实行，这是我国环境影响评价制度发展的一个里程碑。其中的第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式，参与环境评价。”又在第11条和第21条分别对规划和建设项目中的公众参与作出了规定。2006年，我国又颁布实行了《环境影响评价公众参与暂行办法》，《暂行办法》不仅明确了公众参与环境影响评价的权利，而且规定了参与环境影响评价的具体范围、程序、方式和期限。使得我国环境影响评价的公众参与有了较为全面详细的法律规定。

环境影响评价的公众参与制度主要由公众参与的范围、公众参与的阶段以及公众参与的方式等内容构成。公众参与的范围主要是指在社会中可能参与环境影响评价的群体。根据我国的情况，公众参与的范围主要是受或可能受建设项目影响的居民、环境保护组织、相关专家与学者。公众参与的范围因受项目影响程度和利益关涉程度不同，而有所不同。以厦门PX项目工程为例，厦门PX项目因项目区域与海沧区距离很近，如果发生环境事故，厦门将有百万人面临危险。因此，厦门市民中有数千人上街游行，督促政府做出项目迁址的决定。

公众参与的阶段是指公众可以得知工程项目情况，并参与环境影响评价的时间在建设项目中所处的阶段。在我国，建设项目一般要经过立项、可行性研究、设计、施工、试运行、竣工以及正式投产等几个阶段。环境影响评价是其中可行性研究阶段的一个必经程序。而我国公众参与环境影响评价的时间明显滞后。《环境影响评价法》规定，对建设项目环境影响评价的公众参与时机是报批环境影响报告书前；而世界银行的工作指令要求，征求可能受影响的公众和非政府地方组织的看法，应当在不迟于开始确定工作范围的时间，在许多情况下，最好在立项阶段，同受影响的公众进行一些初步接触。相比较来看，公众参与滞后会导致项目审批的决策困难，因为有环境问题的项目报批，如果批准，则可能对环境造成不良影响，特别是对项目区域内的公众可能造成损害，如果不批准则对项目投资者的利益会造成一定影响。更为严重的是，有些决策者为了照顾投资者利益，无视公众意见，最终使存在环境问题的项目开工建设。

在环境影响评价中，公众参与的方式是非常丰富多样的，既有正式的会议形式，如听证会或公众委员会，也有非正式的方式，如信息公报或民意调查等。而制度化的参与形式以听证会为主。

我国法律规定，环境影响评价听证会主要适用于与建设项目所在地居民有切身利益或直接涉及公众环境权益的建设项目许可活动，并且只有项目存在重大意见分歧，环境保护行政主管部门认为有必要时才会决定举行听证会。这样看来，我国环境影响评价听证会还是受到了很大的限制。

编辑：黄灵 yeshzhwu@gmail.com